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点击上图可直接购买 2018年11月14日，中央全面深化改革委员会审议通过了《深化政府采购制度改革方案》，方案指出，要改进政府采购评审机制。因此，在深化政府采购制度改革中，政府采购评审机制是重要的改革内容之一。 我国的政府采购评审机制，是最具中国特色的制度设计。因为公开招标是政府采购最主要的采购方式，而《招标投标法》早于《政府采购法》的颁布和实施，因此，政府采购评审机制实际是沿用了《招标投标法》的评标制度设计。 招标投标制度在我国从1980年左右即开始实施，国务院在1980年10月颁布了《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》指出：“对一些适宜于承包的生产建设项目和经营项目，可以试行招标、投标的办法。”但是，由于当时招标投标没有法律规定，对招标人一直是弱约束，甚至于评标委员会的组成、评标标准和方法的修改，都非常随意。因此，招标人的相关负责人一直是投标人行贿的主要对象，招标人的相关负责人陷入贪腐案件的比例一直很高。在这样的情况下，一直到上世纪90年代中期开始制定《招标投标法》时，当时很重要的一个考虑，就是要限制招标人的权利。《招标投标法》规定，评标由评标委员会负责，但仍然规定，评标委员会由招标人依法组建，确定招标人的权利归招标人，但是要根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人。 但是，在《招标投标法》实施不久后的2001年7月5日，原国家计委（现国家发改委）联合其他部委发布实施了《评标委员会和评标方法暂行规定》，其中第10条规定，评标委员会的专家成员应当从省级以上人民政府有关部门提供的专家名册或者招标代理机构的专家库内的相关专家名单中确定，且要求一般情况应当通过随机抽取的方式确定。这基本剥夺了招标人组建评标委员会的权利。第45条规定，评标委员会推荐的中标候选人应当限定在一至三人，并标明排列顺序。第48条规定，使用国有资金投资或者国家融资的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。这一规定，又剥夺了使用国有资金投资或者国家融资项目的招标人确定中标人的权利。 这样的制度设计完全被《政府采购法》所沿用。于是，我们看到了从财政部的18号令到87号令，都有类似的规定：招标采购单位（或者采购代理机构）应当从财政部门设立的政府采购评审专家库中，通过随机方式抽取评标专家。采购人应当在收到评标报告后，按照评标报告中推荐的中标候选供应商顺序确定中标供应商。采购人确定中标人（或者响应人）的权利被严格限制甚至被排除。 目前政府采购评审机制的设计建立在以下两个假设前提下：第一，集体决策优于个人决策；第二，可以找到专业水平和道德水平符合要求的专家。但实际上，这两个假设前提，均存在一定的问题。集体决策带来的重大问题是，追责困难，所以我们看到，评审专家被追责的情况很少。除非专家个人犯错，如个人受贿、个人违反评审纪律，而基于评审委员会集体评审错误，很难追责。实际上，评审专家的专业水平和道德水平，也往往不符合评审要求。如果这两个假设条件都存在问题的话，评审质量就很难得到保证了。 现实情况确实如此。有些评审专家专业水平或者道德水平不符合评审要求。在这方面，最典型的例子是合肥市政府采购专家库中的电梯评审专家集体受贿、集体被追究刑事责任。又如评审专家评审不负责任、打分不客观等现象，更是时有出现。关于评审专家的专业水平，由于存在逆向淘汰的问题，有一部分真正高水平的专家不愿意参加评审，而另一部分所谓的“评审专家”专业水平又不符合评审项目的要求。并且，由于评审专家的专业方向是专家自己填报的，缺乏审核程序，导致评审专家的专业方向与评审项目的对应性较差。而集体决策固然有集体决策的优点，但也存在一个很大的问题，即对个人追责的困难，因此，除了评审专家在受贿和违反纪律方面被追责外，纯粹因为评审错误的，很少有被追责的。 评审实践中，对于招标人已经进行运作、有内定中标人的情况，评审专家也很难起到约束招标人的作用，在这种情况下，专家评审制度成了一个摆设。 可以这样说，近20年的政府采购实践证明，专家评审制度并没有实现最初的设计目标。 政府采购评审机制改革方向应该有以下几点： （一）明确评审委员会与采购人的关系。 目前，评审委员会与采购人的关系法律并没有明确规定。由于公开招标是政府采购的主要方式，在评标委员会与招标人的关系方面讨论较多。陈川生认为评标委员会与招标人之间是法定代理关系。这是因为《招标投标法》虽然赋予招标人组建评标委员会的权利，但是该权利法律法规的限制，招标人不能够自主行使，代理关系的成立和内容有法律规定，这符合法定代理的特征。但是，必须明确，评标委员会本身不是民事主体，没有组织机构，也没有财产，也就没有承担法律责任的能力 。既然评标委员会不是民事主体，也就不能成为代理的一方当事人，因此评标委员会与招标人是委托代理关系不成立。钱忠宝则认为评标委员会隶属于招标人，这是因为评标委员会由招标人组建，且最终对招标人负责 。但是，如果评标委员会隶属于招标人，那么评标委员会理应接受招标人的指示进行工作。但是《招标投标法》明确规定任何单位和个人不得干预、影响评标过程和结果。很显然，评标委员会隶属于招标人的说法不符合现行法律规定。张志军则认为，招标人和评标委员会之间存在两种关系，雇佣关系和委托代理关系。在招人授权评标委员会直接确定中标人的情况下，是委托代理关系；在招标人没有授权的情况下，是雇佣关系 。很显然，这两种关系都需要评标委员会是民事主体，而根据上文所述，评标委员会不是民事主体。因此，评标委员会与招标人也不是雇佣关系。 根据《招标投标法》第40条规定，招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人。《招标投标法实施条例》第49条规定，评标委员会成员应当依照招标投标法和本条例的规定，按照招标文件规定的评标标准和方法，客观、公正地对投标文件提出评审意见。可见，评标委员会是为招标人提供评审意见。因此，招标人与评标委员会是咨询与被咨询的关系。在这种关系中，评标委员会只是提出相关的建议，但是由招标人决定是否采纳，由招标人承担做出相应决策的风险。评标委员会对此不承担法律责任。这样一来，就明确了招标人为招标投标活动的最终责任人，招标人作为招标投标活动的发起人，应该是招标投标活动的最终决策者和风险承担者，并为此承担可能发生的法律责任和相关风险。 其他采购方式中，评审委员会与采购人的关系也应该是咨询与被咨询的关系。 （二）落实采购人的评审结果确定权。 《招标投标法》和《政府采购法》制度设计的初衷，定标权（评审结果确定权）应该归属于招标人（采购人），目前一些地方已经实施“评定分离”相关规定。例如《深圳市政府采购评标定标分离管理暂行办法》，在明确评定分离原则的情况下，明确规定了定标委员会的组建程序，定标方法等内容。通过制定明确具体的定标规则，对采购人权利进行必要的限制，使得定标程序明确透明，利于投标人和监管部门进行监督。同时具体明确的定标规则也能够为投标人提供一定的指引，投标人可以更有效的提交投标文件来响应招标文件的条款，实现更好的经济效益。可见，即使是采购人拥有确定中标人的权利，也要遵守明确具体的定标规则和程序，并接受相应的监督。2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议通过《深化政府采购制度改革方案》，要求“深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任”，而采购人主体责任首要的就是定标权的责任，其前提则是明确定标权归采购人。 2017年8月29日，国家发改委发布《关于修改〈招标投标法〉〈招标投标法实施条例〉的决定》（征求意见稿）公开征求意见的公告，其中《招标投标法实施条例》第55条的修改意见为：“招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人。招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人，或者在招标文件中规定排名第一的中标候选人为中标人，并明确排名第一的中标候选人不能作为中标人的情形和相关处理规则。“依法必须进行招标的项目，招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人自行确定中标人的，应当在向有关行政监督部门提交的招标投标情况书面报告中，说明其确定中标人的理由。” 在未来的改革中，具体的采购项目是否需要咨询机构性质的评审委员会，应当由采购人决定。有的采购项目并不需要评审委员会，比较典型的是指比较价格的询价或者竞争性谈判。即使需要评审委员会的项目，采购人可以根据需要要求评审委员会提供相关的服务，不一定是给供应商打分，也可以是某一个方面的专业知识，即使是给供应商打分，决定权仍然应该归采购人。 |
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