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转型期的中国，经济增长速度逐渐放缓。全球金融危机引发的工业衰退、劳动力刘易斯拐点的提前到来、城镇发展的两级化趋势等因素，都导致了中国的城镇化进程出现了局部收缩的现象。许多小城镇由于缺少就业岗位和公共服务设施，大量中青年劳动力外迁，出现了严重的空心化。收缩城镇离我们并不遥远。为提高小城镇竞争力，发掘自身优势促进城镇化的健康发展，我们需要对小城镇的收缩问题进行深入研究。而德国的小城镇收缩研究起步较早，对于收缩的统计和分析也较为成熟，这对于可能面临大面积收缩的中国小城镇来说极具参考价值。 当前德国对其收缩小城镇的研究主要集中在以下三方面：一是收缩城镇的定义。关于收缩的概念一直以来存在分歧，在大多数情况下，收缩等同于人口流失。也有学者认为人口流失本身也可能是周期性移民的表现，“收缩”应当是“人口、经济和建筑空间”等发生深刻重组的多维过程[1-2]。二是影响德国小城镇收缩的因素。不同类型的城镇收缩情况不同，一般认为处于边缘地区的小城镇相较于大城市周边的小城镇收缩更加严重[3]。三是德国小城镇收缩的应对策略。大部分学者逐渐意识到，阻止人口流失并不是收缩研究的主要目的，与其一味追求经济和人口的增长，不如关注生活质量、社会福利，提倡减速发展[4]。 德国小城镇 德国是一个联邦制国家，由十六个联邦州组成，分四级行政结构：联邦政府（Bund）、州政府（Länder）、县政府（Kreise）、乡镇政府（Gemeinden）（图1）。每个州都有自己的州宪法，并且在内部组织方面基本自治。其中州政府包括13个联邦州（Bundesländer）和3个城市州（Stadtstaaten）。截至2017年，德国在市一级划分为401个区（Kreise），包括249个乡村县（Landkreise）和107个城市县（Kreisfreie Städte）。在德国13个联邦州中巴登—符腾堡州、巴伐利亚州、黑森州、北莱茵—威斯特伐利亚州和萨克森州这五个州采取三级行政模式，即在州和地方设有行政专区（Regierungsbezirke）。行政专区分担了州政府的部分职能，负责协调地方的行政事务，并对下级行政单位具有监督和行政复议职能。 图1 德国行政垂直管理结构图 资料来源：参考文献[5]。 德国对小城镇并无明确的定义，本次研究的小城镇在行政层级上属于乡镇的范畴，对于小城镇的概念，采用目前比较权威的德国联邦建筑、城市和空间规划研究院（BBSR）对德国城市与乡镇分类的标准。 BBSR分类的标准是根据城镇的规模（人口）和其中心功能。如果社区内至少有5000名居民或至少有一个中心功能，那这个社区可以被称为“城镇”。如果两个条件都不满足，它就是一个乡村社区。4500个社区单元中约有1700个乡村社区和2800个城镇（图2）。进一步区分如下。 图2 2015年德国城市与乡镇类型图 资料来源：参考文献[6]。 大城市（Groβstadt）：人口在10万及以上的城市或乡镇，这些城镇通常具有一级中心功能，或者至少具有二级中心功能。人口在50万人及以上的为大型大城市，小于50万人的为小型大城市。 中型城市（Mittelstadt）：人口在2万至10万的城市或乡镇，这些城市大多具有中心功能。人口在5万人及以上的为大型中型城市，小于5万人的为小型中型城市。 小城镇（Kleinstadt）：人口在5000至2万，或者具有基层中心功能的城市或乡镇。人口在1万人及以上的为大型小城镇，小于1万的为小型小城镇。 乡村社区（Landgemeinde）：人口小于5000人，且不具有任何中心功能的社区。 值得注意的是，德国城镇除了行政和大小分类，还有定居点的圈层分类（图3）。划分圈层的依据有大中城市的人口份额、区域人口密度、不考虑大中城市的县域人口密度。通过以上三个特征将城镇划分为四个圈层类型： 图3 2015年德国定居点圈层类型图 资料来源：参考文献[6]。 独立城市:拥有至少10万居民的独立城市。 城市地区：大中城市人口比例至少为50%，人口密度至少为150人/km2；以及没有大中城市但人口密度不低于150人/km2的地区。 高密度农村地区：大中城市人口比例至少为50%但人口密度低于150人/km2；以及大中城市人口比例低于50%但人口密度至少为100人/km2的地区。 低密度农村地区：大中城市人口比例低于50%且人口密度低于100人/km2的地区。 评价收缩的指标体系 20世纪80年代末，德国社会学家Hartmut Häussermann和Walter Sibel将“收缩城市”的概念引入西德城市危机中，他们认为收缩不是城市增长的反面，它可能成为城市发展新的模式，新的多元化的生活方式可以在困难的经济环境下产生。不惜一切代价保持经济增长反而会阻碍新的生活方式的产生，这样的措施也无法把一个收缩的城市变成一个增长的城市。 为了更好地研究德国城镇的收缩，2003年BBSR提出了一个针对城镇收缩定义标准的提案，这个提案基于Häuβermann和Siebel对“收缩”的多维定义，即从人口和经济两个方面（含六个指标）来评价城镇的收缩。这六个指标是：年均人口数量、人口净迁移量、劳动力数量、就业数量、失业率、营业税的变化，并采取打分制对城镇类型进行分类。BBSR希望以这种标准化方式，来实现价值中立并以问题为导向的城镇分类。它有助于量化分析目前德国各区域的城镇发展状态，并为未来的城镇发展战略提供技术支撑。 以德国2010—2015年城镇收缩为例，收缩情况分类具体参考的指标数据如下。 （1）2010—2015年均人口数量变化，这是定量分析收缩城镇的核心指标。 （2）2011—2015年平均人口净迁移量，移民也被视为衡量一个城镇或社区作为生活中心的吸引力的标准。在人口统计学上，移民平衡是人口发展的一部分，两个指标高度相关。 （3）2010—2015年均劳动力数量变化，即20至64岁之间的人口，特定的年龄组代表了潜在劳动力和不同的代际关系，20岁以下和64岁以上的人口多是依赖税收的儿童、青少年和养老金领取者。但20至40岁之间的人口流动性很强，所以尽管这个指标反映了一部分人口情况，但却时常变化。 （1）2010—2015年均就业数量变化，这里的就业数量是指缴纳社会保险的员工数量，在所有的工作机会中约占65%。但在社区一级中没有周期性的数据库可用。 （2）2009/10—2015/16年失业率变化，因为在社区一级统计失业率所需的就业数量数据无法统计，所以在统计失业率变化的时候用劳动力数量的变化来计算。一些地区几乎实现全部就业，失业率在这些地区的下降比在失业率高的地区更难，因此在考虑失业率变化时将城镇分为三个水平进行分类。 （3）2009/10—2015/16年均营业税变化，社区层面的经济活动指标（类似于GDP/GVA），因此该指标是指基本收入，而不是实际收入。 所有的指标均以考察时间段内的年平均发展速率为准，取几何平均值。而年平均人口净迁移量是将每年人口净迁移相加之后得出的。最终在确定城镇分类时采取打分制，根据所得总分将城镇分为五个组：强劲增长城镇（19~24分）、增长城镇（14~18分）、稳定发展城镇（11~13分）、收缩城镇（6~10分）、严重收缩城镇（0~5分）。汇总总分时，三项人口指标的权重是经济指标的两倍，人口指标和经济指标内部的权重是一样的，具体计算方法如表1所示。 表1 增长与收缩城镇分类方法 注：1. 在就业数量变化和营业税变化中第二级与第三级的分类合并；2. 在失业率变化计算时将城镇分为低失业率（Ⅰ类）、中等失业率（Ⅱ）、高失业率（Ⅲ类）三个水平。 资料来源：参考文献[6]。 德国城镇的整体收缩情况 自2003年以来，三分之二到四分之三的城镇人口都在减少。根据BBSR评价的标准，高达50％的城镇在收缩或者严重收缩的范围内。在2008—2013年间，大城市及其周边的城镇快速发展。此外，各大中心城市之间的区域也呈现出增长趋势。不过，增长主要集中在东西德少数几个地区，很多城镇都在收缩，西德大部分地区也出现了收缩的趋势，受影响的主要是小城镇和农村社区，也包括一些中等城镇和大城市。 截至2015年12月31日，德国共有城镇和社区4538个，其中收缩的社区共1500个，占33.1%，其中严重收缩的社区有561个，占12.4%，生活着德国5.1%的人口，其面积占德国总面积16.2%，增长的社区共2337个，占51.5%，其中强劲增长的社区893个，占21.3%，生活着德国31.1%的人口，其面积占德国总面积16.6%。也即是说严重收缩地区和强劲增长地区的面积接近，但后者人口却是前者的6倍（图4）。 图4 德国不同类型城镇的人口和面积 资料来源：参考文献[6]。 注：数据截至2015年12月31日。 在人口空间分布上，中心地区37%的人口生活在强劲增长的社区，46%的人口在增长社区，只有1%和8%的人口分别生活在严重收缩社区和收缩社区。而在边缘地区，17%的人口在严重收缩社区，28%的人口在收缩社区，25%的人口在增长社区，15%的人口在强劲增长社区。可以看出，中心地区所有收缩社区的人口不到其总人口的10%，外围地区所有收缩社区和增长社区人口分别占其总人口的45%和40%（图5）。 图5 中心和外围地区不同类型社区的人口比例 资料来源：参考文献[6]。 过去15年的整体空间变化，西德的收缩也正在蔓延，增长区域在空间上越来越集中，东德许多城镇的收缩已经固化，只有大城市才能够建立起自己的增长极（图6）。德国不同规模的城镇收缩或增长情况，可以看出东部地区收缩城镇分布较为密集，其中萨克森最为典型（图7）。因此本文在确定研究对象时选择收缩较严重的萨克森州。 图6 德国不同时段收缩城镇空间分布 资料来源：参考文献[6]。 图7 2010—2015年德国城镇的增长与收缩及其空间分布图 资料来源：参考文献[6]。 在规模越大的城镇中，生活在收缩城镇的人口比例越小。乡村社区生活在收缩社区的人口比重最大，可以看出德国城镇规模与城镇收缩密切相关（图8）。随着时间的推移，大城市和中型城市人口流失的城镇比例越来越少，但是大型小城镇、小型小城镇和乡村社区人口流失的城镇比例却越来越多（表2、表3）。 图8 收缩与增长城镇生活的人口比例 资料来源：参考文献[6]。 表2 德国不同规模城镇人口流失情况 资料来源：参考文献[6]。 表3 德国不同规模城镇的增长与收缩
资料来源：参考文献[6]。 萨克森州小城镇收缩研究 笔者以全德收缩情况最为严重的萨克森州为例，详细考察该州城镇收缩的基本特征与影响因素。 萨克森州位于中欧温带地区，属于德国中部，其首府是德累斯顿，最大的城市是莱比锡。萨克森在16个州中处于中间地位，面积为18420平方公里，排名第10，人口400万，排名第6，人口密度为221人/平方公里。 截止到2017年1月，萨克森总共有170个城镇和253个乡村社区，其中有43个大型小城镇和102个小型小城镇。BBSR在2015年对收缩城镇的统计中，收录了170个城镇和144个人口在2000人以上的乡村社区发展情况。萨克森分三个行政区——开姆尼茨区、德累斯顿区和莱比锡区（图9）。
图9 2016 年萨克森小城镇空间分布图 资料来源：参考文献[6]。 本文采用2018年4月联邦建筑、城市和区域研究所（BBSR）整理的关于萨克森城镇的人口数量、人口净迁移量、劳动力数量、就业率、失业率和营业税等六方面的数据。时间段分为1998—2003年、2003—2008年、2008—2013年、2010—2015年四个阶段。该网站公布的数据包括314个城镇和社区的规模、每项指标的具体值和收缩评价所得分值、每个城镇和社区整体收缩状态和收缩评价总分，同时我们通过萨克森人口网站整理了每个城镇的规模、行政分区①、圈层分布②。 a.人口数量 人口增长的大型小城镇基本位于德累斯顿区，大部分小型小城镇人口严重收缩或收缩。位于开姆尼茨区的小城镇人口数量收缩最严重，1998年以来几乎没有人口增长的小城镇。相对而言莱比锡区人口数量增长的小城镇比例最高。紧凑度越低的地区小城镇，其人口数量收缩越严重，人口数量增长的小城镇往往位于大城市周边紧凑区。 b.人口净迁移量 总的来说，人口净迁移收缩和严重收缩的城镇总数在减少。其中人口净迁移量增长的大型小城镇数量先减少后增加，大部分小型小城镇人口净迁移严重收缩或收缩。开姆尼茨区人口净迁移量收缩的小城镇占绝大多数且没有好转趋势，是三个行政区中人口净迁移量收缩最严重的。莱比锡区人口净迁移量收缩和严重收缩的小城镇比例最低。与“人口数量指标”的情况一致，紧凑度越低的地区小城镇人口净迁移量收缩越严重，人口净迁移量增长的小城镇绝大多数位于大城市周边紧凑区。功能级别越高的小城镇越具有吸引力，中心职能对人口净迁移量的影响大于其对人口数量的影响。 c.劳动力数量 几乎小城镇劳动力数量在2003年之后都处于收缩状态，小城镇劳动力数量较人口数量和人口净迁移量收缩得更加严重。大城市周边紧凑区的小城镇也没能扭转收缩的趋势（图10）。
图10 2010—2015年萨克森州小城镇人口指标收缩空间分布图 资料来源：参考文献[6]。 a.就业率 萨克森州就业收缩的情况在不同规模的城镇中都有缓解，2008年后就业稳定的城镇逐渐增多。三个行政区内小城镇就业收缩的情况差别不大。大城市周边的小城镇就业收缩情况明显改善，二级中心小城镇就业比其他中心职能的小城镇好转更显著。 b.失业率 自2003年以来，萨克森州不同规模的城镇失业率情况都在好转，自1998年以来，维持较低失业率的小城镇数量一直处于上升状态，可以看出小城镇在解决本地失业问题时做得较好。 c.营业税 萨克森州营业税收缩的城镇在2008—2013年间有增加，营业税增长的城镇比例逐年减少，不同规模的城镇营业税收缩变化趋势相近。在2003—2013年间开姆尼茨区营业税增长的小城镇比例逐年减少，德累斯顿区保持稳定，莱比锡快速上升后又下降。自1998年来，乡村紧凑区营业税增长趋势相对于大城市周边紧凑区和乡村地区更乐观。2008年以后，具有中心功能的小城镇在维持营业税收的能力上强于没有中心功能的小城镇，可见营业税收的收缩在不同时间维度和空间维度变化较大（图11）。
图11 2010—2015年萨克森州小城镇经济指标收缩空间分布图 资料来源：参考文献[6]。 萨克森州整体收缩情况是BBSR综合了各种指标的评分之后按照评价体系的权重计算的总体分值。由上述分析可知，萨克森城镇人口指标收缩严重，但经济指标却相对好转。由于人口指标在衡量城镇收缩时的权重要大于经济指标，所以萨克森州城镇整体的收缩情况也较严重（图12）。根据这一统计，在2010—2015年间，萨克森州收缩和严重收缩的城镇比例达到了88%。
图12 2010-2015年萨克森州小城镇经济指标收缩空间分布图 资料来源：参考文献[6]。 了解了萨克森州城镇收缩的特征与分布情况，我们还希望进一步分析这些收缩指标与城镇规模、行政分区、圈层分布之间的关系——而这三个要素也正是萨克森统计局对于城镇分类的依据。根据前面的数据，我们将人口和经济六个指标影响权重分为1~5个档次，分值越高影响越大。 首先，城镇规模影响着人口发展，大城市往往是人口增长极，乡村社区的人口发展在持续收缩。其次，在行政区分布上，莱比锡周边的小城镇增长的数量相对较快，德累斯顿周边的小城镇增长平稳，开姆尼茨地区的小城镇收缩情况也有好转。最后，从圈层分布上看，所处圈层对人口数量、人口净迁移量和劳动力变化的影响大，特别是独立城市周边的小城镇的人口数量、人口净迁移量、劳动力的增长明显。总的来说，人口指标相对于经济指标受到上述三个因素的影响更大（图13）。
图13 不同因素对萨克森小收缩各收缩评价指标的影响权重 资料来源：参考文献[6]。 为了检验各收缩指标的相关性，笔者将145个小城镇在1998—2003年、2003—2008年、2008—2013年、2010—2015年间各个指标值进行了Pearson相关性分析。结果显示，在四个时间段，人口数量的变化、人口净迁移量、劳动力变化这三个指标都是两两强相关，营业税变化与其他指标没有相关性。就业率变化、失业率变化与人口方面的指标弱相关或不相关（表4）。由此可见，人口方面三个指标的变化互相相关，但是人口方面的变化与经济方面的变化没有很强的相关性。也就是说在人口数量减少的情况下，人口迁移量和劳动力可能减少，但就业率还可能会提高。 表4 2010-2015年各收缩指标Pearson相关性分析
资料来源：作者通过spss绘制，数据来源于参考文献[6]。 为了进一步验证上面的分析，我们提取了BBSR对萨克森145个小城镇各项收缩评价指标在4个时间段的评分，每个指标最高分4分，最低分0分，将人口方面3个指标和经济方面3个指标评分分别相加，设定收缩（0~5分）和增长（6~12分）两个标准，以此将小城镇分为了四个类别，即人口收缩经济收缩、人口减少经济增长、人口增长经济收缩、人口增长经济增长（图14）。表4显示出萨克森州在城镇收缩方面的一个重要特征：人口收缩但经济增长的小城镇越来越多（在2010—2015年间，145个小城镇中有104个），而人口增长经济收缩的小城镇越来越少（自2008年来个数为0）。人口收缩经济收缩的小城镇从1998—2003年间的81个减少到2010—2015年间的25个，人口增长经济增长的小城镇逐年增多，从1998—2003年5个增加到2010—2015年间的16个。
图14 不同时间段萨克森州不同人口与经济发展情况的小城镇数量 资料来源：参考文献[6]。 因此，我们可以说尽管萨克森小城镇人口在收缩，但是经济发展却在好转。 结论 德国城镇收缩现象十分明显，东德城镇收缩尤其严重。在萨克森州，不同规模的城镇收缩情况不一样。大城市如德累斯顿和莱比锡周边城镇处于增长状态，但小城镇和乡村社区收缩严重。为数不多的增长小城镇基本位于大城市德累斯顿或者莱比锡周边紧凑区。 德国的城镇收缩指标体系分为人口和经济两方面指标，虽然评估的时候人口指标的权重大于经济指标，但德国政府已经意识到“经济表现”在城镇收缩现象中的重要意义，特别是近年来“人口收缩但经济增长的小城镇越来越多”，这或许代表了德国城镇未来发展的新模式。基于多维评价思路，在数据可获得的情况下，我们认为像空间、环境、社会治安等方面的指标（如定居点用地面积、空置房屋面积、碳排放量、清洁能源使用率、犯罪率等），也可以考虑引入收缩评价体系。 一般认为，收缩的小城镇必然要面对住房空置率高、老龄化和基础设施利用困难等问题。德国经验显示，对“收缩”的类型和阶段进行细致的分析，有助于提升规划政策的科学性和行动的精准度。以萨克森州为例，为了应对收缩现象，州政府长期利用欧盟基金和联邦资助，用来拆除空房、修复历史建筑，恢复城镇内城中心的活力，改善公共空间环境，吸引人们重新回到城镇中心。面对老龄化时代的劳动力短缺，政府还对老年劳动力进行技术培训以便其再上岗。政府改变了以前一味追求人口增长的观念，将重点转为适应人口的收缩，也就是在城镇人口减少的背景下寻求内生发展。在区域空间结构布局上，随着城镇的收缩，萨克森的行政单元也在减少，之前一些具有中心功能的城镇已经不能再履行其职能，因此萨克森州的四级中心体系也精简到三级中心体系，同时用区域绿廊连接各级中心，保证城镇紧凑发展并防止定居点蔓延；同时，萨克森在应对城镇收缩时积极展开与其他州的合作，在区域层面协调小城镇之间的合作分工，以形成良性竞争并共享基础设施；利用良好的公共交通在大城市和小城镇之间建立起高效的通勤关系，保证各类城镇公共服务的合理利用。最后，在城镇收缩的情况下限制新土地的开发、活化棕地以提高土地利用率也是萨克森州应对城镇收缩的重要策略[7-9]。 注 ①在德国13个联邦州中，巴登—符腾堡州、巴伐利亚州、黑森州、北莱茵—威斯特伐利亚州和萨克森州这五个州采取三级行政模式，即在州和地方设有行政分区（Regierungsbezirke）。行政分区分担了州政府的部分职能，负责协调地方的行政事务，并对下级行政单位具有监督和行政复议职能。萨克森分三个行政分区，分别是开姆尼茨区、德累斯顿区和莱比锡区。 ②划分圈层的依据有大中城市的人口份额、区域人口密度、不考虑大中城市的县域人口密度。目前萨克森州划分的圈层与德国圈层划分稍有不同，主要分为大城市周边紧凑区、乡村紧凑区和乡村地区，三个类型人口密度依次递减。 参考文献
基金项目： 住房和城乡建设部课题“德国城镇发展力差距研究”（编号：建村〔2016〕75号）；国家自然科学基金面上项目“基于社会网络分析(SNA)的城乡社区更新方法与技术应用研究”（批准号：51778434）。 作者简介： |
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