事故调查报告广泛存在于生产生活领域，近年来在司法实践中出现了一系列针对事故调查报告进行的行政诉讼。对此，各地法院态度大体一致认为不可诉，但也有个别不同意见。本文结合司法实践中的多个判例，在对事故调查报告的性质进行分析的基础上，结合行政法原理和诉讼经济原则，认为应当确立事故调查报告不可诉性为一般原则、特殊情况下认可其可诉性为例外的规则，并对例外情况下判断其可诉性的标准提出了建议。
在行政诉讼实践中，事故调查报告是否具有可诉性成为行政法领域面临的一个新问题。针对事故调查报告的可诉性，各地法院态度大致相似，但所论述的理由不太相同。尽管大多数地方的法院对事故调查报告的不可诉性在认识上近乎一致，但仍然有少数法院对其可诉性持肯定态度。甘肃省高院评选出的十大行政案例中纳入一个案例，就认为事故调查报告具有可诉性。笔者试图从甘肃省高院所公布的这一入选案例着手，对事故调查报告的性质及其可诉性进行分析。
一、基本案情及问题焦点
2014 年 1 月 1 日，第三人李松年在瑞丰公司供销大厦乘坐电梯运送货物时，电梯突然停止运行。值班人员打开电梯层门，发现电梯轿厢被卡在二、三层中间位置。值班人员随即给电梯维保单位兰州中菱电梯有限责任公司( 以下简称中菱公司) 维保人员打电话，报告故障情况，请求救援。中菱公司维保人员问明情况后令其到电梯机房把电梯电源切断，用手动盘车救人。值班人员关闭电梯层门后去机房排除故障。期间，二楼电梯门因不明原因打开。从外送货回来的李世文( 李松年之父) ，习惯性地从电梯门外踏入，不慎坠入井道摔伤，经抢救无效死亡。次日上午 8 时，中菱公司维保人员到达事故现场。2014 年 9 月23 日，金昌市质量技术监督管理局( 以下简称金昌 市 质 监 局 ) 作 出 金 质 监 ( 2014 ) 103 号“‘20140101’永昌县瑞丰贸易有限公司供销大厦电梯伤害一般事故调查报告”( 以下简称“事故调查报告”) ，报告对事故的直接原因与间接原因、事故性质、事故的主次要责任分别进行了认定，并提出对事故责任人员的处罚建议。其中认定中菱公司对本次事故承担次要责任并建议对其处 10万元罚款、对中菱公司负责人杨春海处一年年收入 30% 的罚款。
甘肃省永昌县质量技术监督局作出( 永) 质检罚字( 2014) 第 005 号《行政处罚决定书》，决定对中菱电梯公司处以 10 万元罚款。中菱公司对处罚决定不服，遂向永昌县人民法院提起行政诉讼，期间因中菱公司不服金昌质监局作出的事故调查报告而就此提起行政诉讼，永昌县人民法院对行政处罚案件作出裁定中止诉讼。
事故调查报告行政诉讼案件中，中菱公司诉请依法撤销金昌质监局作出的金质监( 2014) 103号事故调查报告。一审法院兰州市中级人民法院对报告内容进行了审查，判决驳回中菱公司的诉讼请求。二审法院甘肃省高级人民法院首先对事故调查报告可诉性进行了分析，后对事故调查报告的具体内容进行了审查，最终判决驳回中菱公司上诉，维持原判。
在司法实践中，事故调查报告的可诉性存有争议，各地法院对事故调查报告的可诉性亦态度不一。如在波森特公司诉阜新市细河区安监局事故调查报告案中，一审法院认为事故调查报告属于行政机关内部公文，不具有可诉性，因此裁定驳回起诉。二审法院亦认为事故调查报告属于不可诉的内 部 行 为，因而裁定驳回上诉，维 持 原 裁定。 在陈关寿诉绍兴县安全生产监督管理局事故调查报告案中，两审法院均认为事故调查报告不可诉，其中二审法院绍兴市中级人民法院在判决书中明确提到“绍兴县安全生产监督管理局的事故调查报告性质是内部性调查意见，目的是为了及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，为事故处理提供依据。其行政行为的意思表示尚未表达于外部，属于不成熟的行政行为，因此并不直接对陈关寿的权利义务产生实质影响，不具有可诉性。该调查报告即使在民事案件中被作为证据采纳，也不能说明对上诉人的合法权益产生直接的影响。”在江苏大洋造船工程有限公司诉海南海事局行政撤销案中，大洋公司提请法院撤销海南海事局作出的《海南“11·20”“招洋”轮爆炸事故调查报告》，一审法院认为该事故调查报告属于结论性意见和安全管理建议，并未给当事人设置确定的权利义务，不具有行政强制力，对当事人的权益不产生实质性影响，因此不属于行政诉讼受案范围; 二审法院认为该事故调查报告: 1． 是海事管理机构在处理海上交通事故工作的一个环节，不是独立、完整的具体行政行为; 2． 并未给上诉人( 大洋公司) 设置确定的权利义务，不具有约束力; 3． 并未对当事人的权益产生直接实质性影响。基于以上理由，二审法院亦持事故调查报告不可诉的观点。
但通过中菱电梯案可以明确的是，甘肃省高院将其作为行政审判十大案例之一发布，并指出其典型意义之一是明确了事故调查报告的可诉性，由此可以看出甘肃省高院对事故调查报告可诉性持肯定态度。
二、事故调查报告的性质分析
事故调查报告通常是为了查清事故原因、经过、相关责任人员，并估测造成的损害等而由相关行政机关组织调查所形成的报告。行政机关通常并不直接依据事故调查报告进行处罚，而是在作出事故调查报告后由所在地政府批复并报上一级监督部门备案后，才由相关监管机关按照批复，依据法律、行政法规规定的权限和程序对相关责任人员、责任单位进行行政处罚。
对于事故调查报告的性质，学术界与实务界存在多种不同的观点:
( 一) 认为事故调查报告属于不成熟的行政行为
成熟性原则起源于美国的司法判例，是指行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟的程度，才能允许进行司法审查。如在“陈关寿诉绍兴县安全生产监督管理局事故调查报告案”中，二审法院绍兴市中级人民法院认为事故调查报告是内部性的一个调查意见，其行政行为的意思表示尚未表达于外部，属于不成熟的行政行为。 绍兴市中院之所以将事故调查报告定性为不成熟的行政行为，是将其与后续的行政处罚联系起来进行的考虑。从这一角度进行思考，对事故调查报告提起诉讼确实违背了行政成熟性原则，属于不成熟的行政行为。但是违反行政成熟性原则并不必然剥夺当事人的诉权，在一定情形下法院对这类行为也可能予以受理。例如当行政行为对相对人的权利义务确实造成了实质影响时，即使处于不成熟的阶段也仍然可能受到法院审查。
( 二) 认为事故调查报告属于行政机关的鉴定行为何海波教授将道路交通事故责任认定、医疗事故鉴定、火灾事故责任认定这几类行为置于有法律约束力的行为的概念之下，称之为行政机关的鉴定行为，概括表述即行政机关利用其专业知识、设备和技能，对特定事实问题进行鉴别和判断。其共同特点是由特定组织对事故责任作出认定，认定结果虽然不直接对事故当事人创设权利义务，但它可能成为对事故当事人进行民事追偿、行政处罚、刑事追诉的依据。事故调查报告明显与这类行为相符，亦可以定性为行政机关的鉴定行为。
( 三) 认为作出事故调查报告的行为属于行政调查
从字面含义来理解，作出事故调查报告的行为确有属于行政调查的可能性。余凌云教授将行政调查表述为行政主体为实现一定的行政目的而收集、整理和分析有关资讯的活动。对行政调查的定位，存在许多争论，学者间大致有以下几种不同观点: ( 1) 认为行政调查是行政机关所为行为类型之一，与行政处罚、行政许可等行为并列;( 2) 认为行政调查是行政法上的一种制度; ( 3) 认为行政调查只是行政程序的一个阶段; ( 4) 笼统地把行政调查作为一种收集资讯的活动，罗列其中的法律问题进行研究。行政调查的类型大致有个别调查和一般调查、任意调查和强制调查、依职权调查和处理主义调查等。行政调查的方式则主要有调查问卷、实地调查、委托调查等。从对行政调查的定位、分类和方式可以看出，在作出事故调查报告的过程中是必然存在行政调查行为的，但事故调查报告不仅包含了调查行为，还包括损失评估、责任认定等行为。因此，事故调查报告与行政调查是一种包含关系。
( 四) 认为类似于事故调查报告的行为属于行政确认
行政确认外在表现往往以技术鉴定书等形式出现，包括公安行政确认、民政行政确认、劳动行政确认、卫生行政确认、经济行政确认等。事故调查报告可能包含劳动行政确认( 如事故伤亡人员的确认及责任认定等) ，也可能包含卫生行政确认( 如在涉及食品安全事故时对食品卫生的确认等) 与经济行政确认( 如事故调查中对经济损失的确认等) 等。
( 五) 认为类似于事故调查报告的行为应归属于准行政行为
持此观点的学者认为，准行政行为具有以下几个特点: ( 1) 实施主体为行政机关和法律、法规授权的组织; ( 2) 是行政主体以观念表示的方式作出的，即行政主体就具体事实作出判断后表明观念的行为，这种表态并不为相对人设立任何权利义务; ( 3) 不直接产生法律效果; ( 4) 具有行政行为的预备性、中间性、阶段性特征，即处于不成熟行政行为的阶段。其认为准行政行为的表现形态主要有受理、登记、证明、确认( 认定) 、鉴定、答复等。而事故调查报告就可归属于其所列举出的准行政行为表现形态中的认定、鉴定行为。
以上对事故调查报告性质从不同的角度进行的分析，笔者认为均有其合理性。对事故调查报告性质进行分析有利于我们更清晰地认识事故调查报告，并在一定程度上从本质上窥探事故调查报告是否可诉。
三、对事故调查报告是否具有可诉性的综合分析与原则构建
( 一) 对事故调查报告应当坚持不可诉性原则
从事故调查报告的性质来看，如果认为事故调查报告属于不成熟的行政行为，那么它还没有达到适宜由法院处理的阶段，也就不具有可诉性。如果认为事故调查报告属于准行政行为，由于准行政行为是通过观念表示的方式作出的并且处于不成熟阶段，因此也不具有可诉性。
从事故调查组的组成来看，事故调查组通常是由相关监管部门会同有关政府部门组织成立，其成员主要包括监管机关的相关人员、政府相关人员、相关领域的专家等。一些情况下，事故调查组也可以委托具有相关资质的机构出具技术鉴定报告、经济评估等。① 事故调查是存在期限限制的，在事故调查报告作出之后，事故调查组的责任便履行完毕，事故调查组也随之解散。因此，事故调查组具有不确定性和临时性，这导致事故调查组不具有被诉的行政主体资格。
从程序上来看，事故调查报告作出后，往往需要报所在地政府批复并报上一级监督部门备案，然后由相关监管机关按照批复，依据法律、行政法规规定的权限和程序对相关责任人员、责任单位进行行政处罚。因此，最终对相对人的权利义务产生影响的是最后的行政处罚行为。如“叶达可诉鹿城区政府安全生产监督行政批复案”中，法院认为被告鹿城区政府作出的被诉批复不是对事故调查的最终处理，并非行政程序的终结，裁定驳回原告起诉。 事故调查报告和批复一般只能产生间接的影响，且两者均是行政机关的内部行为，《中国行政审判指导案例》( 2010 年版) 1 号案例中，最高法院确立了内部行政行为在外化后具备可诉性的原则，批复在外化后具有可诉性已经得到了认可。事故调查报告的作出仍要先于批复，因此在有批复的情况下，对事故调查报告提起诉讼依然是不合理的。
在实践中，事故调查报告往往作为证据使用，但法院可以通过对证据的认定实现对事故调查报告的审查，可以选择是否采纳或是否完全采纳事故调查报告的内容。如“吴德明与周汉晋、南通正元工程项目管理有限公司等提供劳务者受害责任纠纷案”中，法院对安全生产监督管理局作出的事故调查报告与公安、安监调查资料进行对比之后认定该报告可以采信; “王大庆诉大连市人民政府行政批准案”中，原告王大庆认为事故调查报告因缺少调查组成员签名而构成程序违法，法院在审理后虽然认为这一程序瑕疵不足以否定调查组作出的事故调查报告，但对原告认为缺少签名的主张给予了支持。 因此，当事人完全没有必要通过对事故调查报告另外提起诉讼方式寻求救济。
在本案中，根据二审查明的事实，中菱电梯公司是在甘肃省永昌县质量技术监督局作出对中菱电梯公司的行政处罚决定后，因不服该行政处罚决定而提起诉讼，在对该行政处罚决定的诉讼期间，由于不服金昌质监局作出的事故调查报告而另外提起了行政诉讼。依据《中华人民共和国特种设备安全法》、《特种设备安全监察条例》和《特种设备事故调查报告和调查处理规定》，组织事故调查的部门在作出事故调查报告后应当报所在地人民政府批复，并报上一级特种设备安全监督管理部门备案，有关机关按照人民政府的批复，对事故单位和相关责任人员作出行政处罚。 因此，依照正当程序，在事故调查报告之后还有批复、作出处罚决定两个行为，本案二审中直接认定事故调查报告可诉存在不合理性。且前期已经存在针对行政处罚决定提起的诉讼，那么在诉讼中将事故调查报告作为证据一并进行审查，并决定是否对事故调查报告的内容予以采纳也许是更为适宜的方式。这既可实现司法资源的高效利用，也能及时有效地保护诉讼双方的权利。
( 二) 对事故调查报告应当确立例外原则，允许在特殊情况下具有可诉性
事无绝对，应当对事故调查报告确立在一定情况下可诉性的例外，但确立对例外情况作出判断的标准至关重要。笔者建议该标准需要纳入下列因素:
1． 是否对相对人的权利义务造成了实质影响
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第( 六) 项规定: “对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”在实践中，也有相当一部分判决以未对相关人员的权利义务产生实际影响为由裁定不予受理，如“青岛市市南区茶苑粥店第一分店( 以下简称茶苑粥店) 、梁华诉青岛市市南区人民政府行政批复案”中，法院以该案中涉及到的批复并未对事故发生单位及有关责任人的权利义务产生实际影响为由不予支持上诉人上诉。“重庆寅松机械制造有限公司、陈虹松诉重庆市铜梁县人民政府撤销批复案”中，法院也认为本案中所涉及的批复是内部行为，并未向二原告送达，对他们的权利义务没有产生实际影响，因此不可诉。 但是，若事故调查报告确实对相对人的权利义务产生了实质影响，从法律追求的价值与效果来看，确有必要对其进行救济。因此，对相对人的权利义务造成了实质影响是存在可诉性的首要条件。
2． 是否直接作为行政处罚的依据并外化
当事故调查报告作出后，如果没有经过批复和作出行政处罚决定，而是直接将事故调查报告送达相对人并据此对其进行行政处罚，此时事故调查报告直接对相对人的权利义务造成了影响，且当事人不能通过对行政处罚决定或批复的司法审查将事故调查报告作为证据一并审查而得到救济。因此，在这种情况下，事故调查报告应当是可诉的。
对相对人的权利义务造成实质影响和直接作为行政处罚的依据并外化应当是主张救济需同时具备的两个条件。缺少第一个条件会导致没有救济的必要性，而缺少第二个条件时，允许另行单独诉讼在一定程度上会导致诉讼资源的浪费。因此，事故调查报告只有同时具备上述两个条件时才能够赋予其可诉性，应是一种最合理的制度设计。
四、结论
事故调查报告一般情况下是不直接产生法律效果的，并且它原则上只是行政机关作出行政处理的参考依据之一。对于事故调查报告的可诉性，应当区别对待，以不可诉为原则，以可诉为例外。
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