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为了解决我国各部门规划在空间上的冲突，实现“一张蓝图”绘到底，在2018年国家机构改革中，将原国土资源部、住建部、发改委三部门涉及的土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划统一归并到新组建的自然资源部，开启了多规合一的步伐。如何整合重构三规体系，构建我国新的统一，高效率的国土空间规划体系，是目前比较重要的问题，本文以规划体系构建中如何实现统一规划和分级、分类、分权控制谈一些看法。 一、“三规”基本现状首先来看一下，土规、城规、主体功能区规划三规的基本现状： 土规是目前已建立了国家、省、市、县、乡五级规划体系，是相当全面的规划体系，在规划中利用土地利用变更调查数据已实现了国土空间的基础矢量数据的全覆盖、空间规划用途的全覆盖、年度监测变更的全覆盖，如果不是受制林业部门管林地、农牧部门管草地等部门管理权限的限制，能够实现所有分类型、所有土地用途的管制，那么利用土地利用总体规划现有的体系和技术手段，就可以实现全部国土空间的管理。城规包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡镇规划、村庄规划，其中城市、镇规划又分为总体规划和详细性规划，详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划。城规的规划区一般是建成区与将来要建设区域，与土总规相比只是土总规中建设用地管制的部分，但是他在建设用地用途管制上要更加精细。主体功能区更加偏重与统筹大的区域划分，落实区域差别化支持政策，区域划分与国家和省级土总规中土地综合分区有点像，另外也体现出城镇体系规划中区域差别化发展的内容，比较宏观。目前只有国家和省两级，国家一直想将主体功能区规划做到县级，真真切切将管制要求落实到具体土地上，但是没有。 简单概括:土规全，具有实现国土全覆盖规划的能力；城规对于建设用地的管理实现了精细化；主体功能区规划具有统筹协调大区域间差别化发展、保护、修复的宏观政策管理作用。这就是我们目前要重构的三规。 二、“统”什么目前由于多个规划在发展目标、规划期限、部门诉求等方面的不一致，最终导致国土空间在规划用途与管理上存在冲突，不利于社会经济的发展，所以要统一。在国土空间规划体系重构中需要实现以下几个统一。 一是规划思路的统一，在发展、保护、修复三个目标寻找最优解，落实到一个规划中，形成一个规划思路。二是规划目标的统一，明确同一规划期限下，在横向部门间、纵向上下级规划中具有统一的发展目标，未来的国土开发、保护、修复具有统一的目标体系和目标值，在分区域同一指标只有一个目标。三是统一规划方法，在规划中实现规划基础数据的统一、技术规程的统一、管理要求的统一。四是全要素的统一规划，不能单一追寻某一要素的规划，而是实现全要素山水林田湖草城的统一规划。五是规划约束性要求从上到下的统一，实现国家、省、市、县、乡、村规划中约束性目标的一致性。六是规划分区、用途管制、监测的协调统一，不同的规划分区要有对应唯一的管制规则、不能再有管制规则的冲突，也要有确定的监测评估标准。 三、“分”什么要实现一张蓝图管控，实现统一的一个目标，伴随产生的大而全、系统复杂性工程一个规划是难以实现的，也是不现实的，需要做好规划的分级、分类、分权工作。 一是规划的分级，这是任何国家体系里面必须的，实现国土空间规划按照国家行政体系逐级落实，这是将一个庞大规划目标，逐步科学，符合区域实际情况，细化落实的过程，也是逐级安排工作的过程。二是构建一个主线、多条辅助的多类别规划，一个规划目标如果要从国家到具体地块实现用途管制，单靠一个规划将那么这个规划在具体操作层面那将是非常庞大的，利用规划实现资源的调控成本将是巨大的，所以要有一根主线贯穿上下，将主要目标下达，同时越是在底层越需要有分类别的专项规划支撑，构建像倒树干型的规划体系。三是不同级别、类别规划中的要做好分权，不同级别规划中要实现规划重点的区分，实现不同级别规划具有不同的管制权限，空间管制的要求，从上往下是逐级细化，上级规划和主干规划抓住主要目标，其他目标和功能的管制要求的落实可以在横向和纵向规划中进行分解，形成扁平化的规划体系，提高规划的执行效率。 四、理想的规划体系以土规为基础，将整合主体功能区、城镇体系规划中的宏观调控内容融入国家和省级上游规划中，形成从上到下的主干国土空间规划，以城乡规划中的控制性规划为基础，拓展下级规划中的分类专项规划，形成目前大家比较认同的1+N规划体系。 五、规划配套保障为了规划体系能够运行，亟需从规划立法、基础数据调查、技术规范、规划监测评估等方面做好保障工作。 |
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