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裁判要旨：国有土地出让前所签订的土地出让金返还协议因排除其他竞买者、损害国家利益而无效。 一、基本案情2004年4月2日，青岛市市北区区委、区政府研究决定，成立青岛中央商务区开发建设有限公司（以下简称商务区开发公司）。主要职责是在青岛中央商务区开发建设管理委员会的领导下，认真贯彻委员会制定的发展规划和作出的决策，搞好商务区规划设计、项目运作、招商引资、基础设施配套、对外合作、拆迁安置等工作，完成好区委、区政府交办的相关任务，独立行使法人职责，独立承担民事责任。 2009年7月13日，商务区开发公司（甲方）与青岛民建联合投资担保有限公司（以下简称民建投资公司）（乙方）签订《协议书》一份，由甲方代表青岛中央商务区，乙方代表民建青岛市委员会会内众多企业，就乙方拟投资开发建设青岛中央商务区范围内A-2-2-1-1A、A-2-2-1-3、A-2-2-1-4地块（以下简称三地块）的有关事宜达成协议。同日，商务区开发公司（甲方）与民建投资公司（乙方）签订《补充协议》一份，主要内容：鉴于三地块开发任务重、建设周期长，为保障开发建设品质，如乙方竞得该地块且签订土地成交确认书之日起三个月内开工，甲方同意给予乙方（含乙方项目公司）如下优惠政策：一、甲方承诺，经乙方同意，A-2-2-1-1A地块最终确认的楼面地价为人民币1700元/平方米，A-2-2-1-3、A-2-2-1-4地块最终确认的楼面地价为人民币2600元/平方米。二、甲方在乙方缴纳完成全部土地出让金，并取得三地块土地使用权证且按协议约定开工后，依乙方最终挂牌（拍卖）成交的楼面地价（即与青岛市国土资源和房屋管理局签订的《国有土地使用权出让合同》确定的成交楼面地价）与甲方上述承诺的三地块的楼面地价的差额部分，分别乘以各地块成交面积计算得出应返还的总土地出让金差额，由甲方按时、足额返还乙方。 2011年5月27日，民建投资公司参与了A-2-2-1-3地块的公开竞拍，最终以8310元/平方米的价格竞得，并与青岛市国土资源和房屋管理局签订了《成交确认书》，成交总价623873250元。2011年8月9日，青岛市国土资源和房屋管理局向青岛市房地产交易中心出具证明，主要内容为民建置业公司于2011年8月8日缴纳A-2-2-1-3地块出让金623873250元。 后，双方因协议履行发生纠纷诉至法院。 二、裁判要点最高人民法院（2017）最高法民终359号青岛民建联合投资担保有限公司、青岛中央商务区开发建设有限公司侵权责任纠纷二审民事判决书认为，本案的争议焦点问题之一是：案涉《协议书》及《补充协议》的效力如何？ 《中华人民共和国招标投标法》第五条规定，招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。第十八条第二款规定，招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，不得对潜在投标人实行歧视待遇。本案中，尽管商务区开发公司不是涉案土地使用权的招标人，但是根据《市北区人民政府关于成立商务区开发公司的通知》（青北政发〔2004〕11号），商务区开发公司系青岛市市北区区委、区政府决定成立。主要职责是在青岛中央商务区开发建设管理委员会的领导下，认真贯彻委员会制定的发展规划和作出的决策，搞好商务区规划设计、项目运作、招商引资、基础设施配套、对外合作、拆迁安置等工作，完成好区委、区政府交办的相关任务，独立行使法人职责，独立承担民事责任，公司法定代表人等由市北区政府聘任。在此情况下，商务区开发公司基于其担负的职责，事实上能够对涉案土地使用权的拍卖有着相当的推动作用和影响力。 商务区开发公司与民建投资公司签订《协议书》，约定了商务区开发公司依约取得涉案土地规划设计条件及批复意见、积极协调青岛市国土部门按照约定条件和时间发布土地挂牌（或拍卖）公告的内容。同日，双方签订《补充协议》，明确约定商务区开发公司在民建投资公司缴纳完成全部土地出让金，并取得三地块土地使用权证且按协议约定开工后，依民建投资公司最终挂牌（拍卖）成交的楼面地价（即与青岛市国土资源和房屋管理局签订的《国有土地使用权出让合同》确定的成交楼面地价）与商务区开发公司上述承诺的三地块的楼面地价的差额部分，分别乘以各地块成交面积计算得出应返还的总土地出让金差额，由商务区开发公司按时、足额返还民建投资公司。民建投资公司与商务区开发公司在涉案地块土地使用权拍卖出让前以约定土地出让金返还的方式排除其他竞买者，违反了拍卖出让土地使用权应当遵循的公平公开原则。并且，双方约定的返还标的直接指向土地出让金，亦损害了国家利益，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项规定的情形。原审法院依法认定上述协议无效，并无不当。 三、野莽简评返还土地出让金可以说是各地吸引投资的习惯性、普遍性的做法，最高人民法院的该案例还是给广大企业家提了一个醒。《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》（法〔2018〕1号）要求，妥善认定政府与企业签订的合同效力，对有关政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约、毁约的，依法支持企业的合理诉求。妥善审理因政府规划调整、政策变化引发的民商事、行政纠纷案件，对于确因政府规划调整、政策变化导致当事人签订的民商事合同不能履行的，依法支持当事人解除合同的请求。对于当事人请求返还已经支付的国有土体使用权出让金、投资款、租金或者承担损害赔偿责任的，依法予以支持。 （图片来源：中国书画诗词院微博） |
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