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摘 要：农村环境保护是乡村振兴战略的重要内容, 也是重要短板。日本在有效利用资源的同时, 不仅实现了污染的有效控制, 还形成了可持续的农村环境治理体系。本文通过分析日本农村环境治理的主要做法和特点, 旨在为构建生态宜居的中国农村环境, 实现乡村振兴战略提供经验借鉴。 党的十九大报告突出强调了美丽乡村的建设是党和政府未来工作的重点, 把打造人与自然和谐共生发展新格局摆在了更加突出的位置。打造良好的农村环境是乡村振兴的关键所在, 也是农村最大优势和宝贵财富。但随着中国经济社会的高速发展, 农民生活水平大幅提升的同时带来了农村生态环境的恶化。邻国日本也曾因传统经济发展模式导致了生态环境的破坏, 使农村地区也遭到了严重的环境污染。面对严峻的农村环境所引发的农民生活品质、耕地利用效率的下降, 日本通过制定完善的农村环境治理体系使遭受严重污染的农村变成居家的理想之地。日本在现代农村建设中环境保护的对策和效益, 将对中国建设绿色乡村有所借鉴。 1 中国农村环境污染现状 农村本来是生态涵养的主体区和生态文明的主战场, 但目前农村环境污染及生态环境破坏已成为制约中国农村健康、可持续发展的主要因素之一。中国农村环境污染突出表现在以下几个方面。 1.1 耕地污染 根据中国生态环境部公布的2017年土地环境状况相关数据, 中国中等及中等以下质量的耕地占比超过70%, 可见中国耕地质量状况整体偏低。由于中国耕地保护长时间受到忽视, 过量含有重金属的化肥以及生活污水、工业废水等的肆意排放, 使中国耕地点位超标率逼近20%, 耕地污染形势十分严峻。其中, 因受到重金属污染中国粮食已造成重大的经济损失, 损失总量超过1 200万t, 经济损失达200亿元[1]。 1.2 垃圾污染 在无机物产品的大量消费下, 农村生活垃圾无节制的增多, 除此之外, 大量的建筑垃圾、生活垃圾和工业废渣也从城市运到了农村[2]。中国农村垃圾主要表现出以下特征:一是由于消费方式的差异, 垃圾成分复杂。二是垃圾的产生具有季节性差异。夏季产生更多的生活垃圾, 秋季产生更多的农业生产垃圾, 冬季产生更多的燃料、固体废弃物垃圾[3]。三是垃圾处理方式随意化。由于一些农村仍然缺乏垃圾收集、处理和运输的设施, 很多农户在村庄的空地或者周边随意堆放垃圾。即使有的村庄设置了垃圾回收箱, 但也没有将垃圾合理分类。到2016年, 中国农村地区经过处理的垃圾只有50%[4], 而年农村垃圾总量已达到1.5亿t。由此可见, 农村垃圾对环境污染的严重程度。 1.3 废水污染 截至2015年年底, 中国对农村生活污水进行治理的行政村为61 995个, 仅占总数的11.4%, 可以看出, 城乡在污水治理的范围及效率上存在较大差距[5]。农村污水主要有日常生活污水和生产污水两类, 日常生活污水, 包括厕所污水、厨房污水以及洗衣污水等;生产污水包括畜牧养殖业、农产品加工业以及一些民营企业或者城市排放的酸性、含重金属的废水。这些农村污水存在以下特征:一是生活污水成分比较简单, 主要包括洗涤用水和厕所用水产生的氮磷、悬浮物及病菌等。二是生产污水成分较为复杂, 由于民营企业大多数都属于高资源消耗且技术落后、以牺牲环境为代价的粗放型经营模式, 产生的废水没有经过有效的处理就直接排放, 如农产品加工企业排放的废水大多含有较多的重金属等有害物质。三是农村地区多为家庭分散式居住方式, 污水收集难度较大, 并且缺乏完善的污水排放管网。 2 造成农村环境污染现状的原因 2.1 支持力度不足 (1) 农村环境整治资金投入不足。虽然国家和地方政府部门已为农村环境治理设置了专项资金, 但是对于地域广大的农村地区来说, 无疑是杯水车薪。中国对工业企业设置了部分优惠政策, 如返还排污费、申请财政贷款贴息等, 而针对农村环境治理却缺乏类似优惠政策, 农民由于缺少足够的资金压制了自身的参与环境治理的积极性, 导致农村污染治理基础设施建设滞后, 难以实现农民与政府部门相互合作的有效治理模式。 (2) 发展生态农业的支持力度不够。发展生态农业是解决农村环境污染的重要途径, 但是当前发展生态农业仍然面临一些困境。政府对耕地、水源等自然资源保护力度不足, 也无法有效地指导农民采用先进的种养殖技术、防治病虫害技术等。 2.2 法治环境不完善 (1) 中国没有专门的关于农村垃圾处理、农村废水处理及耕地保护方面的法律, 所涉及的法律条例散见于《环境保护法》《可再生能源法》《农业法》《城乡规划法》等法律中。比如, 耕地污染的防护和治理主要参考《水污染防治法》《环境保护法》等法律, 但这种分散、宽泛的法律规定也存在监督范围不完整、权责界限不明确等问题。 (2) 涉及环境保护的法律条例原则性内容较多, 针对实际可操作性的内容较少。如《水污染防治法》, 也只是对农药化肥的使用、灌溉用水等方面做出了原则性的规定, 并没有细化到如何去做。这主要是因为农村地区比较分散等, 很难实施具体统一的政策措施[5]。 (3) 农村环境保护监管体系薄弱不完整。从2017年发布的2015年《全国环境统计公报》来看, 2015年中国乡镇环境保护机构有2 896个, 仅占全国环境保护机构总数的19.6%, 约有90%的乡镇没有环境保护机构及工作人员。由于农村环境保护对象多、环节多、涉及面广, 农村环境保护监管任务更加繁重。目前, 广大农村地区的环境保护监管体系仍然存在机构、人员、设备等配置不足, 成为改善农村环境的阻碍[6]。 2.3 农民环境保护科普知识欠缺 农民环境保护意识对农村环境治理有很大的影响, 很多农民环境保护意识缺乏, 对随手扔垃圾的行为习以为常, 并不会思考这会对环境带来多大的影响, 认为自身只是环境保护的关注者, 而政府和企业才是责任人。更有很大比例的农民为了提升粮食、蔬菜及其他经济作物的产量大量使用化肥农药, 却意识不到这是对耕地的严重破坏。 3 日本农村环境治理的经验 和中国相似, 日本也曾因传统经济发展模式导致了生态环境的破坏, 使农村地区也遭到了严重的环境污染。面对严峻的农村环境所引发的农民生活品质、耕地利用效率的下降, 日本通过制定完善的农村环境保护法律体系, 不断改进环境治理的技术及标准, 使日本农村变成了农民宜居, 农业可持续发展的理想之地。 3.1 耕地污染治理 日本颁布了以《农用地土壤污染防治法》为主的农村土壤污染防治的法律[7]。该法立法目的是对已经受到污染的土地进行修复, 对未受到污染的土地进行合理防护。《土壤污染对策法实施细则》还建立4项土壤污染防治制度, 一是调查报告制度, 调查一定规模的可能对健康造成损害的土地形态变更, 并向知事报告;二是台账制度, 当发现存在土地污染情况之后, 将其登记在台账登记簿上;三是净化制度, 土地所有者对土地的净化和防治负有第一责任, 如果存在污染原因者, 可以向污染原因者寻求赔偿;四是基金制度, 在无法让污染原因者提供赔偿的情况下, 政府给予土地所有者一定的土地修复补贴[8]。 3.2 垃圾污染治理 日本设置了完整的法律体系保障农村生活垃圾的有序处理。相关法律如《废弃物处置法》《废弃物处置法修改案》都要求农民对生活垃圾分类处理和收集并定点投放, 而且对不同垃圾的处理方式也有各自的规定, 如填埋和压缩无毒化用来处理不可燃垃圾、循环利用技术用来处理可回收垃圾、专门的焚烧技术用来处理可燃垃圾等。 日本不仅对垃圾的收集、分类和处理有明确的要求, 对垃圾处理过程中费用的收取也做了严格的规定。日本制定了3种向农民收取垃圾处理费用的方式, 包括按垃圾数量收费的计量收费制、按人口或家庭为单位的定额收费制和按照某些垃圾是否超过一定数量来收费的超量收费制。日本通过这种垃圾收费制的实施大大减少了农村垃圾的数量, 取得了明显的效果。 日本垃圾处理的有序性和规范化也离不开农民强烈的环境保护意识和高度的行为自觉性。日本非常重视从小培养孩子的环境保护意识, 小学生也需要学习生活垃圾分类知识, 并培养他们对垃圾进行合理处理的良好行为。在日本, 人们养成了外出时随身把垃圾带出去, 不随手丢垃圾, 并及时投放到垃圾回收处的习惯。同时, 对垃圾分类不正确的行为进行监督。 3.3 废水污染治理 日本非常重视农村污水的处理问题, 主要表现在以下方面。 (1) 法律制定完善, 权责关系十分明确。本着对农村污水必须要清污分流且治理后排放的原则, 制定了《下水道法》《水质污浊防止法》《废弃物处理和清扫条例》等法律, 并专门针对农村污水排放的特点制定了《净化槽法》, 该法对净化槽的安装及管理做了明确的规定。日本农村污水治理的责任管理体系也十分明确。国土交通省、环境省和农林水产省分别管辖农村下水道的建设、农村净化槽的安装以及农村排水设施的建设, 并分别对其实施财政补贴。除此之外, 国土交通省还管理特殊区域的公共下水道。 (2) 农村污水治理的投资力度大。下水道和农村村落排水享有50%的国库补贴率, 如果净化槽是市町村建设型的, 则国库补贴1/3, 个人负担10%左右, 政府负担剩下的部分。对于净化槽, 日本有的地方政府还独自建立了相关的补贴制度。 (3) 农村污水治理标准细化且严格, 治理人才专业性强。日本不仅针对不同规模的下水道、净化槽的建设结构规定了不同的排水技术标准及控制标准, 还专门由专业团体定期检查排水设施处理性能, 并严格执行《净化槽法》《下水道法》等法律规定[9]。为确保治理设施和检测的质量和可信度, 日本还专门培养污水治理的行业人才, 由于这些从事检查、净化槽工程和管理维护的工作人员必须要取得相应的资质, 所以政府开设了有关培训课程, 如分别具备净化槽管理士培训课程、净化槽技术资质培训课程等。由此可见, 日本的污水治理体系已经比较完善。 3.4 生态农业推进 (1) 颁布相关法律鼓励生态农业发展。日本为推广生态农业的发展模式制定了《可持续农业法》《生态农业推广法》等相关法律, 将推进生态农业发展上升到了法律层面[10], 这些法律详细规定了国家在生态农业建设过程中所要承担的责任和义务, 明确了中央和地方政府要对生态农业的建设给予资金和技术支持。完善的生态农业法律体系促进了生态农业的发展, 加快了农业发展方式的转型。 (2) 提高生态农户的收入, 推进生态农业的发展模式。日本政府通过调高生态农业农产品价格、对生态农产品直接补贴, 使从事生态农业农户的利润高于非生态农业农户, 从而使部分农户放弃传统农业生产转为生态农业生产。日本推行“美多丽”的生态农业发展模式, 借助国家、县级土地改良联合会、农业研究机构等的支持, 借助农民对农产品质量安全的监督, 发展水土资源精细化利用、观光农业、特色农业为主的现代农业发展体系, 促进农业可持续发展。 4 日本经验对构建中国绿色乡村的借鉴 4.1 要坚持立法先行, 完善农村环境保护的法律体系 第一, 补充耕地、污水、垃圾污染等农村环境治理、资源保护等方面的单行法律, 对城市污染向农村转移、生态环境恶化等方面的法律法规进行系统的完善, 并制定符合不同区域农村实际情况的地方环境保护标准。第二, 明确农村环境保护监管职责, 明确权责关系。加大对环境监管执法失职、执法不严行为的惩罚力度, 追究造成严重后果的刑事责任;明确政府对农村环境保护的主要职责和追责机制, 明确农民享有美好生活环境的权利;扩大农民参与, 建立农民参与农村环境监管的程序和方式, 建立行之有效的制度规范。第三, 提升基层环境执法人员素质。政府可以鼓励一批环境保护专业素质强、业务能力高的优秀人才参与农村环境治理, 向农民宣传环境保护的意义, 强化农民环境保护意识, 明确农民的权利和义务。 4.2 加强农村农业污染防治, 发展绿色生态农业 首先, 政府要推进实施有机肥替代化肥、畜禽粪污处理、农作物秸秆综合利用、废弃农膜回收、病虫害绿色防控、开展土壤污染治理与修复技术应用试点等措施;实行垃圾回收收费制度, 根据垃圾的种类数量制定收费标准, 让农民承担部分费用;加强农村饮用水水源保护, 在水源周边设置警示标志、截污设施等, 开展水源地生态修复工作。其次, 政府要加强农村环境监管能力建设, 落实县乡两级农村环境保护主体责任, 要严禁工业和城镇污染物向农村转移;要正确处理开发与保护的关系, 运用现代科技和管理手段, 将乡村生态优势转化为发展生态经济的优势, 提供更多更好的绿色生态产品和服务, 促进生态和经济良性循环。在生态农业的建设过程中, 不仅可以通过如直接补贴、减免税收等方法间接提高农民的收入, 提高农民积极性, 还要因地制宜、科学规划, 从发展特色农业到壮大龙头企业延长产业链, 既要充分挖掘地方特色和比较优势, 又要放眼全国找准地方区域定位。 4.3 加大财政资金投入, 强化资金监管 虽然国家和地方政府部门已经设立相关专项资金, 加大农村环境整治的资金投入力度, 但面对中国农村广而散的情况以及较多的农村人口, 资金投入仍然无法支持农村环境治理和基础设施的建设。政府要进一步加大农村环境治理的资金整合力度, 做到资金投入有针对性, 落实具有公开性。完善农村一事一议的奖补机制, 鼓励农民积极参与农村环境建设。要借助国家政策性银行, 推动金融机构的支农作用, 拓宽治理农村环境的资金来源。还要完善村务公开制度, 将投资额度、项目规划等及时公开, 规范资金使用。各地环境保护部门要加快建立“以奖促治”的资金管理系统, 将所有运行管理情况都收集入库。 4.4 提升污染治理技术, 培养污染治理人才 第一, 加强对科技的创新和研发。比如将垃圾、污泥和粪便结合在一起制成农业复合肥, 用农业复合肥代替化学肥料, 提升土壤肥力, 降低土壤污染。第二, 培养一批农村环境污染治理人才。高校在培养人才上有着明显的优势, 所以政府要促进高校和农村环境治理机构合作, 让高校承担起培养农村环境治理人才的职责。高校通过对污染物产生机理及其产生危害过程的研究, 协助建立起农村环境污染检测体系, 根据检测结果提出行之有效的环境治理措施。第三, 新型职业农民的培养要增设环境保护的课程, 使新型职业农民不仅要有文化、懂技术、善经营、会管理, 还要懂环境、懂治理。 4.5 发挥农村环境保护组织作用, 增强农民的环境保护意识 中国是农业大国, 农村人口众多, 因此针对目前中国农民环境意识薄弱的现状, 要充分认识到发挥农民积极性的必要性, 只有农民积极行动起来, 才能从根本上解决农村环境问题。首先, 要充分发挥农村环境保护组织的作用。农村环境保护组织要借助农业合作社等平台开展多种形式的环境保护活动, 与农民建立信任感, 并鼓励农民积极发表自己的意见。对农民的宣传教育也不能只停留在理论上, 要引入生态环境保护的农业发展项目, 帮助农民从实践中学习到科学的生产管理技术, 并对农民生产行为进行规范性引导。其次, 不仅要重视孩子的环境保护教育, 从小培养其环境保护的理念从而促进个体养成终身环境保护的习惯, 还要鼓励广大农民在农闲时学习环境保护知识, 促进农民在源头分类堆放垃圾的自觉行为的形成, 使可回收材料得到循环利用, 促进农村环境保护氛围的整体提升。 作者：王芳 孙庆刚 白增博 |
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