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关键词：收费公路；节假日；免费通行 1 前言 2012年春节期间，河北省等十余省对收费公路实行了各种不同的免费通行政策。春节后，全国各媒体对此现象进行了铺天盖地的报道，盛赞了免费省份，同时批评了未实行免费政策的省份，舆论出现“一边倒”，要求免费范围扩大到全国，免费时间从春节扩大到所有节假日。随后，交通运输部组织开展了对收费公路重大节假日免费通行的调研，2012年7月24日，国务院批转、同意了交通运输部等五部委制定的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》。但由于该政策高效率的制定及出台，完全是由舆论所左右及绑架所致，致使该政策先天不足，一出台就遭到收费公路经营管理者的诟病和质疑。 2 节假日免费通行的政策的由来 2.1 2012年春节期间全国各地收费公路免费基本情况（不完全统计） 2012年春节期间，河北省等十余省对收费公路实行了各种不同的免费通行政策。具体是： 河北省：1月22日零时至1月23日24时止（以车辆到达收费站出口的北京时间为准），对所有通行河北省境内高速公路的合法装载车辆（含ETC 车辆）免征车辆通行费。通行高速公路的所有车辆上道正常领卡，下道交卡免费通行。 山东省：境内高速公路收费站自1月21日20时起至23日20时止，暂免征收车辆通行费；但超限10%以上的货运车辆，仍需按规定收取车辆通行费。 内蒙古自治区：从1月22日12时起至1月26日8时止，对过境车辆实行免费。免费期间，收费站入口的挡车杆停止使用，收费站也将由发卡过路改为发放纸券，车辆在驶出高速公路时，无需将纸券交回。 陕西省：自1月22号8时到1月24号8时，即48小时免费通行，超过公路承载能力的车辆除外, 封闭式高速公路以出口时间为准。 河南省：全省各高速公路和干线公路免费时间为2012年1月22日（除夕）早8时至1月24日（正月初二）早8 时，高速公路以上站时间为准，车辆上道时发免费通行卡。 吉林省：1月22日8时至1月24日8时（高速公路以出口时间为准），对行驶在省内高速公路和普通公路的机动车辆免收车辆通行费（超限超载车辆除外）。 宁夏回族自治区：免收公路通行费的起止时间是自1月22日16时开始，1月23日8时结束。 黑龙江省：从1月22日8时至1月24日8时，全省各条高速公路和干线公路收费站的车辆免收通行费。 江西省：1月22日12时起至24日12时止，车辆通过九江长江大桥，通行费全免。 四川省：宜宾全市所有政府还贷公路（高速公路和经营性的江安长江大桥除外），于1月21日18时起至1月29日8时，免收过往车辆通行费。 2.2 国务院批转重大节假日免费政策 2012年7月24日，国务院以《国务院关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》（国发〔2012〕37号文），同意了交通运输部、发展改革委、财政部、监察部、国务院纠风办制定的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》。 该方案明确规定：春节、清明节、劳动节、国庆节等四个国家法定节假日以及当年国务院办公厅文件确定的上述法定节假日连休日，从节假日第一天00∶00开始，节假日最后一天24∶00结束（普通公路以车辆通过收费站收费车道的时间为准，高速公路以车辆驶离出口收费车道的时间为准）。7座以下（含7座）载客车辆（包括允许在普通收费公路行驶的摩托车）行驶收费公路（含收费桥梁和隧道）时，免收车辆通行费。各地机场高速公路是否实行免费通行，由各省（区、市）人民政府决定。 3 国务院重大节假日免费政策的分析 作为一名小车车主，笔者也为这个政策的出台，由衷感到高兴。作为一名执业律师，笔者更陷入了深深的担忧。 3.1 政策不合法，损害法律的威严 2012年春节期间，地方人民政府决定辖区收费公路实行免费通行，虽然顺应了民意，但是，这一行政行为显然没有法律依据的，是典型的违法行政行为。国务院《收费公路管理条例》第七条明确规定，收费公路的经营管理者，经依法批准有权向通行收费公路的车辆收取车辆通行费。既然收费公路经依法批准（行政许可），取得公路收费权，那么收费公路的经营管理者就取得了法律法规的授权，有权向通行收费公路的车辆收取通行费。 行政法规《收费公路管理条例》第七条已经用列举方式明确规定了车辆免费通行的情形，对于交通运输主管部门和地方人民政府在收费减免的权利上，《收费公路管理条例》设定的是：只有经国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准执行抢险救灾任务的车辆，免交车辆通行费。 显然，对于重要法定节假日免费通行政策，行政法规既未授权省级人民政府有权制定，也未授权交通运输部有权制定，无论是省级人民政府，还是交通运输部，均无权作出节假日实行收费公路免费通行的行政决定。行政法规更未授权发展改革委、财政部、监察部、国务院纠风办有权制定节假日免费通行政策。因此，节假日免费通行收费公路的政策，是违反《收费公路管理条例》规定的。 要想扩大收费公路免费范围，只能对《收费公路管理条例》相关免费内容进行修订。根据《行政法规制定程序条例》第三十五条规定，修改行政法规的程序，适用该条例的有关规定。行政法规修改后应当及时公布新的行政法规文本。也就是说，修改行政法规，也应当遵循立项、起草、审查、决定于公布等程序。未遵循法定的程序的，均属违法修改行政法规的行为。 顺应民意也应注意法律法规的严肃性，应按照法定途径去修改法律和行政法规，不能通过发文件的形式去改变行政法规的规定，否则，国务院政策违反行政法规，同样属于无效。制定无效的政策，损害的是法律的威严，是政府的形象。 3.2 政策不合理，损害公众的利益 3.2.1 该政策的实施，必将延长政府还贷公路收费期限 《收费公路管理条例》对于收费年限作出了严格的规定，即政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。收费公路的收费期限届满，必须终止收费。政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费。 对7座以下（含7座）载客车辆这一群体车辆的免费，显然会在一定程度上增加偿还贷款的期限，免的这部分费用，事实上是仍依靠这一群体车辆以外的所有车辆来买单。由于增加了偿还贷款期限，使本可能提前还清贷款、终止收费的公路，不得不继续收费直到收费期限届满。 3.2.2 该政策只是少数人的狂欢，公众并未实际获取利益 事实上，7座以下（含7座）载客车辆这一群体车辆，受惠人群少。大多属于小型汽车，属于有能力承担车辆通行费的一类。能够享受免费的都是属于极少数人——国家公安部交通管理局的数据，截至2011年底，全国机动车保有量为2.25亿辆，其中汽车1.06亿辆，私人小、微型载客汽车迅速增长，保有量超过6100万辆。换句话说，这次的免费就是为这6100万辆私车的车主及家人准备的，以每个家庭4人计算，也就是只能惠及2.5亿左右的人口——约占全国总人口的20%不到。由于这类车辆载运人少，因而通过公共交通工具运输的大多数社会公众实际上并没有从这个免费政策中受益。当前，国家正大力发展公共运输，就应当制定政策鼓励社会公众乘坐大型公共交通工具，节假日期间可以通过减免大型公共交通工具的通行费方式，减少大型公共交通工具运输成本，减少票价向上浮动或鼓励降低票价，达到让大多数社会公众享受改革开放的成果。 7座以下（含7座）载客车辆这一群体车辆，属于有能力承担车辆通行费的一类。如果仅仅以此次受惠人数少来否定节假日高速公路免费政策，这个理由一定不能成立。因为很多公共政策的出台，本来就是为了照顾极少部分的困难群体。但是，那些拥有小型车辆即私家车的家庭绝不是当下中国最应该受到照顾的弱势群体，因为他们是中国经济改革的受益者，是整个社会中最有消费能力的人，是有能力承担车辆通行费的群体。节假日免费通行的政策，更多的是小车车主的狂欢，是先富起来一部分人的狂欢，损害的是大多数社会公众的利益。 3.2.3 高速公路将变得拥堵，影响大众安全和利益 收费公路在我国，是为那些需要更舒适、更安全、更效率行车环境的公路使用者提供的一种选择性通行。公路使用者都可以免费通行的时候，人的趋利性决定了收费公路不再是一种选择性通行，而是必然性通行，也就是说，在一条收费公路和非收费公路之间选择，大都会选择不收费了的收费公路，尤其是高速公路这种技术等级高、通行能力强、行车安全的收费公路，也就是说，免费通行，必然会产生一定的交通量转移现象。必然性通行，决定了相对于选择性通行时候，免费后的收费公路车流量必然加大，造成拥堵的可能性更多，“高速公路不高速”的情形也会大大增加，事故发生率必然也会增长。当高速公路出现拥堵时，在中国现阶段，司机素质良莠不分，特别是超载货车横行，公安机关交通管理部门对高速公路超载货车违法行为的消除基本处于管理空白阶段，高速公路一旦车流猛增，或出现拥堵，是件十分危险和可怕的事。 3.3 政策不合情，侵害企业的权益 3.3.1 侵害了公路经营企业的利益 《收费公路管理条例》规定，收费公路的经营管理者，经依法批准有权向通行收费公路的车辆收取车辆通行费。经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。公路经营企业能够依法收费，均是履行了相关审批程序方进行的，这个审批，是行政许可，应当遵循信赖保护原则。《中华人民共和国行政许可法》明确规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。当行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。 对7座以下（含7座）载客车辆这一群体车辆的免费，显然属于变更已经生效的行政许可，这个政策减少了公路经营企业的通行费收入，侵害了作为一个公路经营企业“收回投资并有合理回报”的财产权益，在不给予补偿的情形下，损害的不仅仅是企业的利益。 3.3.2 侵害了商业银行的利益 《中华人民共和国宪法》的规定，国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益；国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。因此，无论是政府还贷收费公路，还是经营性收费公路，其合法的收费权都是受法律保护的。当地方人民政府作出收费公路免费通行的行政决定时，同时必将损害银行按约定回收贷款的合法权益，商业银行的贷款法律风险加大。 4 结论与建议 4.1 结论 政策制定的随意性，不仅表现在前述的不合法、不合情、不合理，同时也将进一步助长媒体充当救世主的心态，以及进一步勾起部分利益团体对免费通行政策继续扩大化的欲望。事实证明，当国务院批转重大节假日免费通行政策的消息发布后，立即有所谓专家跳出来，声称所有特殊天气也应该免费。笔者可以预见，下一步，媒体报道的将是争取所有节假日免费，以及货运车辆这一群体也要争取节假日免费通行等等，收费公路免费通行的法律法规规定将因政策的随意性变得更加随意。 4.2 建议 对于节假日收费公路免费通行的政策，笔者提出如下处理意见，供参考。 4.2.1 修改行政法规 可以通过修改《收费公路管理条例》的相关条款，在对政府可以决定车辆免费通行的范围中进行扩大化授权，如对《收费公路管理条例》表述的“经国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准执行抢险救灾任务的车辆，免交车辆通行费”中免费的车辆前，加个“等”字即可。通过依法修订行政法规的方式，来扩大政府决定免费通行范围的权利，以此修复依法行政的法治政府形象。 4.2.2 协议中约定免费 在未修改《收费公路管理条例》前，可以在政府或政府部门与收费公路经营性企业的特许经营协议或者公路收费权转让协议中，对可以决定车辆免费通行的范围进行扩大化的约定。 4.2.3 依法给予补偿 对政府违法行政行为造成收费公路经营管理者损失的，政府应当给予赔偿，由于实行了联网收费，只要领取了通行卡的，所免的通行费损失是很容易计算出来的；对于依法变更行政许可给收费公路经营管理者造成损失的，政府应当给予补偿。 4.2.4 鼓励买断通行权 应当鼓励地方人民政府或企业通过买断某段高速公路通行权的方式，实现某段收费公路的免费通行，这对于公路经营企业和公路使用者来说，是个双赢。如湖北汉洪高速公路途径的武汉市汉南区人民政府，出资5亿元购买了汉洪高速公路武汉小军山收费站至汉南纱帽收费站15公里路段的通行权，实现了15公里路段的免费通行，社会效果很好。 |
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