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来源：河北法制网
基本案情 申请人：某村民委员会 被申请人：某市人民政府 第三人：B市某村民委员会 申请人因对被申请人给第三人颁发集体土地证的具体行政行为不服，向省人民政府申请行政复议，省人民政府依法受理该案。 申请人认为，被申请人给第三人颁发的土地证中的土地历来都由申请人使用，依法应确定为申请人集体所有。该地跨越A县和B市行政区域，被申请人越界颁证程序违法，依法应当予以撤销。 被申请人认为，因农村土地确权工作时间紧任务重，B市和A县之间互有越界颁证的事实存在，本案部分土地虽然在A县行政界线内，但已经A县国土部门签章确认。被申请人根据第三人的申请和提供的土地权源证明，组织实地走界和现场勘测，相关土地权属主体已经认定土地权属界线。被申请人对审核情况进行了公告，公告期满无异议，依法给第三人颁证。请复议机关考虑案件的实际情况，给予维持。 复议决定 复议机关认为，本案争议的土地部分跨越了B市和A县行政界线，存在越界颁证的情形，属程序违法。遂撤销了被申请人给第三人颁发的土地证。 案件审理过程中，复议机关致函省土地管理部门，请其协助调查是否存在越界颁证的情形，并提出意见。省土地管理部门组织技术力量对本案所涉及的土地与行政界线图进行了叠加分析，并进行了实地勘测，回函认为确实存在跨越B市和A县行政界线颁证的情形。行政复议机关认为，土地登记依法应以县级行政区为范围组织进行；跨县、市级行政区使用土地的，应当分别向土地所在地县、市级以上人民政府土地管理部门申请登记。本案争议的土地部分跨越了B市和A县行政界线，存在越界颁证的情形，程序违法。遂撤销了被申请人给第三人颁发的土地证。 案件评析 行政复议机关虽然作为被申请人的上级机关行使行政审查权，但同时也具有居中查明事实并作出独立判断的权力。行政复议案件种类非常繁杂，其中必然遇到书面审查无法判断、无法确认的事实，这就需要请相关主管部门协助调查或向相关组织人员调查了解，才能全面准确地查明事实。 一、行政复议案件中请有关部门协助调查的可行性和必要性 本案中，行政复议机关以被申请人违反法定程序越界颁证为由，作出了撤销被申请人具体行政行为的处理决定，主要是根据省土地管理部门的回函，其协助调查并确认被申请人存在越界颁证的事实。那么，行政复议案件请有关部门协助调查，在此基础上认定事实是否可行？有无法律依据或必要？结论是肯定的。 （一）请有关部门协助调查的法律依据。 《行政复议法》第二十二条规定，行政复议案件原则上采取书面审查的办法，但在申请人提出要求或者行政复议机关认为必要时，可以向有关组织调查情况，听取行政复议当事人的意见。《行政复议法实施条例》进一步规定，行政复议机关认为必要时，可以采取实地调查、向有关组织和人员调查取证、勘验现场或委托鉴定等方式查明事实。说明法律赋予了行政复议机关一定的调查权，有权向有关组织和人员调查案件有关情况。本案中请有关部门协助调查，首先是基于申请人提出主张但无法提供证据，其次是基于被申请人答复时认可越界颁证但没有相关证据，行政复议机关遂请省土地管理部门协助调查，这种方式属于前述法律允许的调查方式的范畴。 （二）请有关部门协助调查是查清案件事实的客观要求。 行政复议案件举证责任和行政诉讼案件相同，由被申请人负责提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，行政复议机关据此对被申请人的具体行政行为的合法性、适当性进行审查并作出行政复议决定。行政复议机关审查案件的通常做法是采取书面审理的方式，但是由于行政复议案件的审查范围比行政诉讼的司法审查范围还要大，不仅要审查具体行政行为的合法性，还要审查其适当性，涉及各个方面的专业领域；加上被申请人通常都不会主动承认其具体行政行为不合法或不适当，一些案件仅靠书面审查往往不利于全面查清案情。本案中，虽然申请人和被申请人双方均认可越界颁证的事实，但均没有越界颁证的任何证据，且案件的审查结果将对第三人造成直接影响，行政复议机关不借助于专业手段无法认定是否存在越界颁证的事实。省土地管理部门作为土地的主管部门，有丰富的土地资料，有专业人员及技术手段，根据案件的具体需要，行政复议机关请省土地管理部门协助调查，有利于对是否越界颁证的事实准确把握。省土地管理部门组织技术队伍对本案所涉及的土地与行政界线图进行了叠加分析，并进行了实地勘测，回函认为确实存在跨越B市和A县行政界线颁证的情形。行政复议机关根据省土地管理部门确认的事实，最终在行政复议决定书中确认被申请人存在越界颁证的事实。 二、如何认定越界颁证 认定越界颁证，关键在于证据的收集和认定。行政复议机关应充分发挥法律赋予的调查权利，采取多种调查方式收集证据，形成完整的证据链，来证明被申请人越界颁证的事实。 （一）行政复议机关采取收集当事人陈述、听证、现场勘验等方式自行调查。 本案中，虽然申请人和被申请人双方均认可越界颁证的事实，但均没有提供越界颁证的任何证据，仅仅根据申请人和被申请人的陈述就直接认定越界颁证，显然证明力太弱，缺乏说服力，第三人也不容易接受。在听证等调查过程中，各方当事人会尽量提供对己有利的证据，便于行政复议机关全面了解案情；各方当事人也会充分发表意见，彼此交流，对关键事实最终有一个共同的了解和认知。如果有必要，行政复议机关可以通知各方当事人共同到场，主持现场勘验，查明土地现状及利用情况等。但由于查明行政区划界线需要专业的技术支持，目前行政复议机关的人员配备和办案能力尚不能达到直接查明行政区划界线并进行认证的要求。 （二）行政复议机关请权威部门、专家、专业鉴定机构协助调查。 在前述调查方式无法准确查明越界的事实的情况下，行政复议机关只能请权威主管部门协助调查，或者委托权威部门、专家乃至专业鉴定机构协助调查。《土地登记规则》规定，土地登记以县级行政区为单位组织进行。跨县级行政区使用土地的，应当分别向土地所在地县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记。考虑到省土地管理部门是对土地的地籍和利用直接管理的职能部门，更了解全省范围内各市县之间土地的界线和使用情况；加上职能部门之间固有的相互配合的关系，向土地管理部门调查，请其利用专业手段协助调查，不失为一种实用性很强的调查认定事实的方式。其调查的结果也具有专业性，据此认定越界颁证，也就有了说服力和证明力。 （南法） |
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