内控督导评价：被忽视了的，恰恰是最重要的！

常文燕 2019-03-19

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现在全省各地财政局都已下发了内控督导评价的通知文件，打开通知的两个附件，眼花缭乱的表格，密密麻麻的文字，看了几遍也没弄明白该如何下手，这督导评价该咋整？别急，我们一步步的来分解、说明。

本次督导评价的指标体系是省财政厅委托艾图咨询设计的，艾图咨询是北京的一家管理咨询机构，在全国范围内做内控咨询业务。不同的管理咨询机构对内控规范的理解有所差异，我们针对本次督导评价指标体系的设计提出个人的、不成熟的观点和看法，仅供参考。具体填报时还是要严格按照当地财政局下发的通知文件要求填报，不明白之处最好还是要在艾图咨询QQ群中寻求解决办法和解释。

督导评价的指标共有25大项，根据我们的理解，大体分类如下：

第1至3项（8＇）：领导班子“动没动”

这一部分主要考察单位领导对内部控制工作重视了没有，开会了没有，宣传发动了没有等问题，是考察单位内控建设工作“动没动”的问题，是态度问题。注意了，这里的单位领导不只是一把手，还有班子其他成员。这部分涉及到两个小组：内控领导小组和内控工作小组，领导小组是部署指挥的，一把手任组长；工作小组是干活的，分管领导任组长。除这两个小组外，单位还应该成立内控监督小组，是背着手专门找毛病、检查的，分管纪检工作的领导任组长。监督小组在这3项指标中没有涉及到，是放在下面的第6项来考察的。

这一部分需要准备的佐证材料主要是一些红头文件、方案、记录等。

第4至11项（12＇）：单位层面“建没建”

这一部分主要考察风险评估、机制建设、关键岗位管理等内容，是考察内部控制的单位层面“建没建”的问题；如果你单位设计编写了内控体系文件，这一部分的佐证材料基本都在内部控制手册和内部控制管理制度手册的相关章节中。

1、第4项是考察风险评估工作。一个单位每年度的内控建设工作，包括年初的风险评估，年末的自我评价和贯穿全年的内控执行三大部分内容。内控是基于风险管理的一个管理体系，可以说，没有风险评估和风险管理，就谈不上内控建设。

单位进行风险评估、流程梳理、查找风险点等工作只是过程，制定风险防控措施才是风险管理的初步成果。可是这套指标体系中没有考察单位制定风险防控措施的情况，这是我们认为这套指标体系最不合理的地方。

2、第5项是考察单位层面建设的情况，根据指标的描述，内控手册只包括单位层面建设的内容，但是按照2017年7月份省财政厅下发的内控手册模板标准，内控手册除了前面的单位层面的内容，更多的是后面的六大业务的流程梳理、风险点描述和风险控制矩阵等。所以，我们认为第5项指标对单位内控手册内容的描述不太全面。

3、第6项是考察内控机制建设中制衡机制的建立情况，内控牵头部门和监督部门要分离，内控工作小组与监督小组的小组负责人要分离，这都是对执行必须与监督相分离提出的要求。根据《内控规范》第14条，制衡机制最重要的部分还不只是执行的牵头部门和监督部门的分离，而是决策、执行和监督都要分离。

4、第7至11项的考察项目不是财政部《内控规范》要求的，而是出现在中央十八届四中全会文件中的，所以内控建设不只是政府财政部门主抓的财经纪律要求，更是党中央要求的单位必须完成的政治任务。所以，如果到现在你还认为内控就是控六大业务，那就太OUT了。这6项指标都涉及到权利运行的内容，在机构编制机关、组织和人事部门还没有全面参与单位内控建设工作的现实情况下，单位严格执行第6至11项的相关要求确实有很大的难度，但作为体系文件，在设计和编写时还是必须要体现出这6项考察内容的。在我们设计的内控体系文件中，这一部分的佐证材料分散在内控手册单位层面和业务层面的相关章节中。

第12项（5＇）：内控信息化

这项指标是考察单位内控信息化建设的情况。本项分值只有5分，并且底线指标标注的都是“否”，从分值设计的角度来看，目前信息化建设还不是单位内控建设的重点。

第13至21项（54＇）：业务层面“建没建”

这部分内容看上去很多，其实都是考察六大业务的建设情况，理解了其中一项业务的填报要求和佐证材料提供方式，其他的就容易了。

1、第13项至第20项：这一部分指标是考察流程梳理、流程图绘制、流程描述等内容。现在的单位内部控制建设充分借鉴了企业管理的理论和方法，其中最主要的方法就是风险管理和流程管理。在指标的这一部分，单独把不相容岗位分离的情况列了出来，其实除了不相容岗位分离，还应该包括分级授权的情况，这都是流程管理中应该涉及到的重要内容，更重要的应该是根据流程梳理和风险分析的结果，制定风险防控措施，可是该指标体系在这一部分没有提出单位要制定风险防控措施的要求。

请注意第13、14项，这两项是考察单位有没有梳理六大业务的流程，有没有绘制流程图。“指标说明”这一栏列出的需要梳理和绘制的流程比较多，目前单位的内控建设还都处于初期阶段，对地市级的单位来说，我们认为内控体系文件中目前还没有没对“指标说明”中列出的每个流程都绘制流程图，比如收支管理领域的“借款申请及审批流程”、“报销申请及审批流程”、“财政直接支付申请及审批流程”，这些需要用流程图描述的业务事项可以在一个“经费支出流程图”中有所体现就可以了。一个流程图因篇幅所限，不可能描述很多的工作环节和内容，在实际工作中，单位也不太可能对照着流程图来操作，一般都是查阅制度文件是怎么描述和要求的，从实用化的角度来讲，制度文件比流程图的可操作性要好一些，内控管理制度手册比内控手册要更实用一些。建议单位不要被这一部分过于细化的要求所迷惑，简单、实用、有效才是内控建设初期阶段最好的选择。

2、第21项：这一部分是考察内控制度建设的情况，注意了，内控制度与单位平时制定的内部规章制度在结构和内容上是有一定差异的，当然，在内控建设的初期阶段，能把内控相关的制度都补齐、建立起来就不很错了。在内控的初期阶段，内控体系文件的建设是解决“有没有”和“全不全”的问题，而不是“细不细”、“完美不完美”的问题，在这个阶段，速度比完美要重要！

关于第21项，主要考察单位有没有建立业务层面六大业务的内控管理制度，我们对这一项指标的设计有点不理解，业务层面的六大业务必须要建立制度，这是《内控规范》条文中明确要求的，难道单位层面就不需要建立制度吗？比如《内部控制规范》第15、16条，用很多的篇幅描述了对关键岗位的要求，既然《内控规范》对关键岗位提出了这么多的要求，我们认为在内控制度手册中设计一个关于关键岗位管理的制度比较好。除了关键岗位，单位层面的会议管理、“三重一大”、培训教育、信息公开等，我们认为都是有必要建立相对应的内控制度文件的。

以上两部分的佐证材料都在单位的内控体系文件中，其中流程部分在内控手册，制度部分在内控制度手册中。比如关于预算业务流程梳理的情况，我们对客户单位提供的填报建议如下：

第22项（12＇）：流程和制度“做没做”

这一部分是考察单位内控执行的情况，具体来说是考察第13至21项的“流程”和“制度”的执行情况，是考察“做没做”的问题；单位领导重视了，开会了，也动员了，态度上可以说过关了，并且单位还费心劳力设计编写了内控手册和管理制度，内控在单位是否流于了形式？手册建立后是否束之高阁了？第22项就是考察这些问题的。

这一部分的佐证材料应如何提供呢？注意了，我们建议不要看附件1“指标说明”栏目的描述，而是要看附件2对应项目的描述，重点是那个“比如”后面的内容。我们认为，执行就是解决落地的问题，根据财政部《内控规范》的要求，落地最好的工具就是内控信息化系统，在绝大多数单位目前还没有购置信息化系统的经费预算的现实情况下，我们认为落地的工具就是在实际工作过程中使用的各种表格，当然这些表格不是空白表格，而是已经填写了内容的工作记录。

财政部门费心劳力的推动这次督导评价工作，目的当然是为了提高单位对内控的认识，积极行动起来。但实际上，太多的单位关注点还是如何整一些佐证材料，顺利通过本次检查就万事大吉了。关于佐证材料，根据以上分析的结果，我们认为就是要准备三部分资料，一是一摞红头文件和方案；二是两本册子，内控手册和内控制度手册，三是一摞表格。其中第二部分是关键，所以，无论单位自建还是由第三方专业机构协助，内控手册和内控制度手册真的是要开始做了，否则，明年三四月份的内控报告，又该如何应对呢？

以上是我们从个人角度，对督导评价指标的理解和填报佐证材料的说明。关于填报的方式，我们提出以下观点和建议：

1、请注意附件1电子表格中标绿的部分，底线指标的“是”和“否”是有区别的，标“是”的是单位必须要得分的项目，也就是说这些考察项对应的工作是必须要做的；标“否”的可以不得分，从本次督导检查合格线的角度来说，这些工作单位可以没开展，当然开展了更好。假如你单位自我评价得分是80分，这个得分是没有多少意义的，还需要进一步看这个得分主要来自“是”还是“否”对应的考察项目。

2、关于佐证材料应该准备哪一年的，我们认为首先应该弄明白本次督导检查的目的，通知文件上写的很明白，是“以评促建”、“督导促改”，从指标分值和“是”与“否”设计的角度来看，单位领导重视了，开会了，动员了，并且开展了具体的内控建设工作，设计编写了内控手册，就是合格的单位，符合本次督导检查要求的单位。所以，佐证材料是哪一年的不重要，把工作做了才是关键，当然佐证材料在时间顺序上要符合逻辑关系。

3、关于填报系统上传佐证材料的方式，我们的建议是要根据政府信息公开条例，属于单位主动公开的资料，上传电子版或者拍照都可以，比如单位成立内控领导小组的文件；不属于主动公开的内容，尤其是属于单位的保密资料，不建议上传电子版，拍照就可以了，甚至是只拍文件的表头，只要能达到证明单位有这个材料的目的就行了。

第23至25项（9＇）：总结过去，规划未来

这一部分是考察单位对内控建设工作的总结和计划情况，单位一般都认为这一部分不重要，佐证材料也好准备了，百度下来稍加修改上传就行了，在指标体系中，这一部分也是标绿色的“否”。我们认为，这一部分想表达的意思却是整个指标体系中最重要的，那就是如何正确理解单位内控建设重要性的问题。单位内控2012年由财政部正式发文、2013年宣贯、2014年正式实施、2015年升级、2016年评价、2017年报告、2018年的督导评价，年年都有新要求新内容。2018年3月份正式实施的《审计署关于内部审计工作的规定》，将单位风险管理和内部控制明确纳入内部审计的范围，审计部门正式参与进来了！根据《指导意见》，党的纪检监察和组织部门，在纪检巡查和干部考核工作中也将关注单位内部控制的建立和执行情况，党政齐抓共管单位内部控制工作的目的只有一个，就是在财政部《指导意见》中明确提出的：到2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。

所以，单位尤其是一把手如果还认为内控是一阵风、走形式，如果还认为内控只是财务科的工作，如果内控建设还停留在找一些佐证材料应付应付检查的程度，那就太不应该了！“动没动”是单位内控建设最关键的一步，我们认为，每一个单位总会有“动”的时候，如果到现在还没“动”，是态度问题，还是能力问题；如果是“动”了，是“被动”的，还是“主动”的。