瑞典预算编制、审批和执行

　　　瑞典位于斯堪的纳维亚半岛，人口880万。瑞典采取议会民主制，不设总统，设有总理。议会有5个主要政党，瑞典发生政府的更替是比较频繁的。国家由中央、20个区政府和290个地方政府组成。中央政府拥有很大的权力，地方政府的自主性非常有限。瑞典中央政府划分13个部，下设300个机构。瑞典的部很小，主要任务是制订政策，下属的各个机构执行具体的工作。瑞典95%以上的公务员是在各机构中任职。虽然各机构附属于各部，受到的控制却很少，一般而言，这些机构不会滥用权力。 

　　一、预算编制 

　　（一）预算总体结构 

　　瑞典政府预算只有一个总预算，总预算又分成27个支出领域，这种分法很象一般意义上的功能性预算，瑞典每一个支出领域都有一个部长对这笔支出负责任。这些支出领域对应中央政府所有机构，约有500个拨款项目。拨款项目可分为3类：日常运转支出（经常性支出）、转移支付、资本性支出。在500项拨款项目中，约有300项是政府机构运转支出，150项是用于转移支付项目的拨款，50项用于资本支出项目。 

　　（二）预算编制程序 

　　瑞典采取了自上而下的预算编制程序，财政年度经过改革与日历年度一致。瑞典政府预算编制分为3个阶段：更新滚动预算框架；内阁预算会议；各部门确定自己的预算。 

　　1．更新滚动预算框架。瑞典政府采用滚动预算作为年度预算编制的基础，其范围为三年，即下一预算年度和随后两个预算年度。这一阶段通常在每年1月—3月期间，主要由财政部负责。财政部在严格审核由各预算支出部门报送的材料后，便着手编制滚动预算。它包括三个相互关联的步骤，一是政府从宏观角度明确其财政政策目标，如瑞典政府现行的财政政策提出了平均每年财政盈余达到国内生产总值2%的长期目标；二是政府根据有关经济假设和上述目标确定一个总支出水平上限；三是将政府总支出水平上限具体化，形成27个支出领域各自的指导性支出预算，指导性支出水平的总和要低于政府支出总水平上限，两者之间差额形成了所谓的“预算边际”，这主要是为可能发生的政策失误提供一个缓冲余地，避免出现突破议会批准的政府总支出水平上限的情况发生。 

　　财政部首先对下一年度的宏观经济前景进行重新评价，以决定在滚动预算框架内所采用的经济假设是否依然有效，并对滚动预算中第二年的有关资料和信息进行更新，经过更新的宏观经济前景预测对确定预算政策将起到关键作用。同时，各预算支出部门也将开始重新审定滚动预算框架内与各指导性支出水平相关的经济假设，在2月上旬向财政部提交下一年的预算提案及对未来四年的有关预测（其中只有前两年的预测将被应用到更新后的滚动预算框架中），预算提案包括两部分，一部分是关于“维持现行政策”所需要的资金；另一部分是关于“新政策项目”所需的资金。财政部将对各部门提交的预算提案进行严格审核，重点关注可能出现异常变动的转移支付项目，并将就具体的技术问题与各部门官员进行讨论，以澄清对提案中有关经济预测的分岐。3月中旬，财政部开始起草向内阁提交的预算建议，内容包括下一预算年度和后续两个年度内政府总支出水平以及27个支出领域各自的指导性支出水平。同时，财政部还须向内阁提交各支出部门向其提交的所有预算提案供内阁参考。 

　　2．召开内阁预算会议。3月下旬，内阁预算会议召开，在会议前几天，由财政部将预算建议提交给内阁成员。在此之前，只有财政部长和首相知道财政部的预算建议，各部部长将得不到有关预算建议的任何信息。内阁预算会是政策性会议，主要是对资源进行宏观配置和确定政府预算目标，会期一般为两天，参加会议的包括各部部长、财政部副部长以及首相办公室副主任。会议讨论的焦点通常是各部为各自负责的支出领域争取更多的额外资金，如果达不到这一目的，则各部将只能在各自的支出领域进行项目的重新安排。1998年，瑞典财政部曾明确规定，除了有重大政治意义的项目外，只有价值5000万克郎（约600万美元）以上的项目才可在内阁预算会议上提出讨论。这一界线确保了将会议所讨论的内容集中到主要的转移支付项目上来。同时，将所有决定集中在一次会议上作出，可以使各部门更加关注预算限额，从而保证支出总额不会超支。内阁预算会议结束时，批准通过财政年度内总支出水平和27个不同领域的支出水平。会议达成的有关预算决定将正式写入内阁会议记录以及春季财政政策草案，春季财政政策草案将在4月15日前提交议会审议。 

　　3．各部门确定自己的预算。该阶段强调“各部部长都是各部自己的财政部长”的概念，由于各部门总的支出水平已经确定，而各支出领域内的有关决策由各部门负责，所以财政部在这一步骤中已基本退出预算编制程序。这一阶段实质上就是已经确定的部门支出水平在不同支出领域内的各项拨款的调剂，这使各部门对各自的预算提案有了更大的自主权，使他们能够在相关的支出领域内确定首选的拨款项目，并有权从相对次要的项目中调拨资金支援重点项目。例如财政部在对高教领域的拨款总额确定后，各项拨款的比例就由高教部门自主决定。在内阁预算会议结束后的两个月内，具体执行预算的各个支出部门就开始起草所辖单个拨款项目之间最初的资金分配方案，并于5月中旬向财政部提交相关支出领域的初期预算草案，财政部有权就资金分配问题提出质询。 

　　在议会审批春季财政政策草案后，各支出水平就已通过立法而不再予以修改，各部门只能在此基础上形成自己的预算提案，于8月底交财政部审核，然后由内阁于每年9月上旬审议批准各部最终的预算提案，并于9月20日向议会提交下一财年预算草案。预算草案由12部分组成：1份总纲和11份有关27个支出领域的预算文件。 

　　在预算编制过程中，政府每年还可根据预算情况的需要向议会提交两次补充性预算：第一次在4月份与春季财政政策草案一并提交；第二次在9月份与预算草案一并提交。补充性预算的内容主要包括转移支付项目新增的支出，特别是失业救济项目和向地方政府进行的转移支付项目。这些新增的支出由其他支出领域削减的支出和政府新增的收入（与“预算边际”确定的规模相一致）提供资金，但近年来瑞典补充性预算的规模在逐渐缩小。需要说明的是，瑞典预算编制程序将预算外资金（主要是社会保障领域）纳入预算内管理，采用总额预算编制原则，即将收入与支出分列，用于提高一些特定项目如社会保障领域项目的透明度。 

　　（三）瑞典政府预算编制时间表： 

　　1月—3月：财政部根据各支出部门提交的预算提案对滚动预算框架进行更新； 

　　3月中旬：财政部向内阁提交下年度及后续两个财政年度的预算建议； 

　　3月下旬：内阁预算会议召开，讨论并通过下年度及后续两个财政年度的支出总水平，并决定27个支出领域各自的指导性支出总水平； 

　　4月15日：财政部向议会提交政府春季财政政策草案； 

　　4月-5月：各支出部门决定所负责支出领域内支出总额在各单项拨款项目间的分配情况； 

　　6月15日：议会批准政府的春季财政政策草案，必要时进行一定的修正； 

　　6月-8月：各部门起草预算提案并交财政部审核；； 

　　9月上旬：内阁审议并通过向议会提交的最终预算草案； 

　　9月20日：政府向议会提交预算草案。 

　　二、议会的预算审批程序及其作用 

　　瑞典议会实行单院制，共有349个议席，分配给29个选区，选举每4年举行一次。议会从每年9月下旬到下年6月中旬开会，在会期开始到圣诞节这段时间讨论的就是预算问题。 

　　（一）瑞典议会的预算审批程序 

　　在瑞典90年代的财政危机之后，议会对预算的审批程序进行了关键性的改革，引入了一项自上而下讨论并审批政府预算草案的程序，首先由议会审批通过政府支出总水平，再审批分为27个支出领域的各自总额，之后进一步批准27个领域下500项单项拨款中的每一项。这样就由原来的只注重单项拨款改为在处理单项拨款之前注重总额达成一致的方式。整个预算审批程序分为如下几个步骤： 

　　1．4月15日前，政府向议会提交春季财政政策草案，这比向议会提交下一年度的预算草案要提前5个月。提交春季财政政策草案的主要目的有两项：（1）春季财政政策草案倾向于提供有关宏观经济情况的信息，大部分用于对目前的经济形势和中期经济前景进行评估，使议员对政府预算中存在的困难有心理准备。（2）对以后通过的预算提供一些帮助以减少阻力，它制定了总支出上限，也对27个支出领域做出了指导性的参考上限，便于各支出部门的部长在其范围内进行调整。在春季财政政策草案中写入了总支出在27个领域间进行分配的有关指导性信息，也拟订了下一财政年度和随后两个财政年度的政府总支出水平以及政府总收入。这一阶段向议会提交的有关信息，可以增强财政部在预算编制过程中的有利地位。议会将就这些总限额进行辨论，并在六月上旬审批通过春季财政政策草案，从而使之成为正式法案。议员在批准春季财政政策草案后就可以休假了，休假归来考虑的第一件事就是政府提供的预算建议。 

　　2．9月20日，政府向议会提交下一年度的预算草案。预算草案将政府总支出分成27个支出领域，然后再细分成500个单项拨款项目，其支出总额必须与6月份经议会批准的春季财政政策草案中的数额相吻合。如果政府要抬高其支出总额，必须再单独提交一份补充预算案。在政府预算案提交到议会后，议会将用3个月的时间专门讨论预算案有关问题。在此期间，议员若有修改预算草案的动议，必须在10月7日前向议会提出。同时，只要预算草案中政府支出总额符合春季财政政策法案中的有关规定，议会就有权对预算案作任意修正。到11月底，议会将进行投票，决定收支总额如何分配给27个支出领域。 

　　3．12月底，议会就需确定在27个支出领域总额下的500项拨款的分配数额以及在各自支出领域的内部支出项目间的建议数额。一般地，都会在12月15日至25日圣诞节之前通过审议，议会审批通过的各支出领域内单项拨款的数额，不能超过预算草案确定的支出总水平。 

　　至此，整个议会预算审批程序就结束了，进入新的财政年度。有关预算审批程序时间表附下： 

　　瑞典议会预算审批程序时间表 

　　4月15日　　 政府向议会提交春季财政政策草案 

　　6月上旬　　　议会审批通过春季财政政策草案 

　　9月20日　　　政府向议会提交下一年度的预算草案。政府总支出分 

　　成27个支出领域，然后再细分成500个单项拨款项目 

　　10月7日前 　　 议员向议会提出修改预算的动议 

　　11月底　 　　议会审议27个支出领域各自的支出水平，并逐一投 

　　票通过 

　　12月15—25日　 议会审议27个支出领域内500项拨款的支出水平，并 

　　按27个支出领域逐一投票通过 

　　1月1日　　　财政年度开始 

　　（二）瑞典议会的作用 

　　瑞典议会在预算过程中的作用正变得越来越大，在审议预算案过程中，大量的基础性工作是由议会下面所属的各小组委员会负责。与预算有关的主要是财政委员会，它是最重要的委员会之一，有17名资深的议员组成。除此之外还有按各部门划分的委员会，如农业、工业、医疗委员会等。财政委员会与其他部门委员会有着明确的分工：财政委员会负责对财政预算进行总体把关，主要工作是就预算的支出总水平（包括收入和支出两方面）和其在27个支出领域的分配向议会做出建议；各部门委员会负责与其部门相关领域内单项拨款项目的资金分配情况进行审议。如果议会内部有一个动议案时首先自动提交给专门委员会，因为只有议会专门委员会批准的议案才能做为正式的修正案，任何单独一个议员提出的修正案都将不予受理。10月上旬，当有关预算草案提交到议会时实际上就自动转到了财政委员会，财政委员会的首要责任是判断预算案对经济的种种推测是否正确。为达到此目标，他们采取的主要做法是把相关证人如央行行长、财政部官员叫到委员会进行质询。一旦确认预算案中提出的判断是正确的，总支出水平也符合经济情况，将转向对其他领域进行讨论。27个支出领域各自的支出水平一经议会审批通过，财政委员会将不再直接参与预算审批程序，会把涉及到的各支出领域部分送到专门的部门委员会进行审议，如农业方面的预算案送到农业支出委员会，由他们对其相关支出领域内单项拨款项目间的资金分配情况进行讨论。 

　　各部门委员会在支出中有两方面的责任：一是向财政委员会提出建议，报告由他们所负责的各领域支出总额是否足够，但不能增加他们所负责领域的财政支出总额。当各部门委员会向财政委员会做出报告后，财政委员会分别提出27个支出领域支出总额的建议。按照宪法规定，议会是可以改变各支出领域的数额的，但一直到目前为止，议会做出的改变是相当小的。二是各部门委员会应决定如何把某一个特定支出领域限定在给定的总数之内，他们可以在不同项目之间进行分配，但不能突破该支出领域的总和。到12月底时，议会将就500项拨款的27个领域进行27次投票后予以批准各项拨款。目前在瑞典只有各委员会所提出的建议才在议会里进行投票表决，整个议会不会只就议员个人的建议进行投票。 

　　议会在发挥这些重要的作用时，需要很多资源和信息来支持他做出的表决。这些资源和信息主要来自下述五个方面： 

　　1．各委员会的秘书处：每个部门委员会都会有1-3人组成的秘书处，而财政委员会的秘书处则有15个人组成，这个秘书处的职员都是经济学家或律师。议会信息的重要来源之一是这些为其工作的内部职员提供的。 

　　2．向各部门官员了解情况：议会有权可以直接向各部部长提出问题和要求，部长必须提供书面回答。而且委员会还有权要求任何政府官员到委员会来，进行作证质询，他们必须诚实回答委员会提出的各种问题，否则将受到法律严惩。 

　　3．国家审计署：这一点大多数国家都较类似，它是属于议会的一个机构。 

　　4．各政党的反对意见：瑞典各政党都从政府得到资助，他们也拥有预算方面的专家。政府提出建议应如何分配27个支出领域，反对党也将提出自己的分配意见。 

　　5．议会的预算办公室：世界现在只有美国的国会有一个国会预算办公室，来评估政府的预算案。瑞典的财政委员会起的作用类似于国会预算办公室，但没有国会预算办公室的职能大。更多的国家也正在考虑这种国会预算办公室的做法，如意大利就正在准备建立一个议会预算办公室。 

　　当前，包括瑞典在内的大多数OECD国家议会在预算形成过程中的作用正变得越来越重要。 

　　三、预算执行 

　　瑞典在预算执行方面，以其灵活的组织结构、有效的财务管理以及对产出和结果的控制在OECD国家中居领先地位。 

　　（一）灵活的组织结构 

　　在大多数OECD成员国，在政府组织机构上趋向于把大的部门分割为小的部门，下面再设立小的机构。部门机构的决策和执行职能相分离早就是瑞典政府机构的一个典型特征，并且已有两百年历史。目前瑞典共有13个政府职能部门，下设共约300个机构。部门主要负责政策制定，而机构负责具体管理。财政部通过各支出部门与机构取得联系。在瑞典，只有1%的政府雇员受雇于部门，而99%的政府雇员受雇于各机构。一般来说，各机构在日常支出方面将会得到单项拨款，在投入选择方面没有任何限制。中央不对机构的人事、房产等管理作出规定，所有机构的长官都完全控制机构的日常运作，有权利自行招募员工、决定其工资等级。在瑞典，不实行政府公务员制度，如果公共机关的职务出现空缺，可通过登广告的方式招聘，而且不是终身制，可能随时被解雇，和在私营企业打工一样。私营部门与公共机构的人员流动也是很大的，政府工作人员有权罢工，而且有非常强大的工会力量，可通过工会与政府谈判工资等问题。在瑞典财政部，以前曾有一个国家集体谈判办公室，负责谈判所有的劳务协议，现在这方面的权力已分配到各机构当中，由各机构组成的政府雇员联合会负责劳务协议的谈判，这类似于私营部门的私营公司雇员联合会。在房产管理上，瑞典组建了三个国有企业，分别负责历史建筑物、大学和其他教育机构等具有专门用途的建筑物，以及一般的办公用建筑物。这些企业对房产的使用者按市场价格收取租金，而各机构不是必须选择这三家国有企业的办公用地或房屋，也可以选择任何私有企业的。各机构长官对他们自己机构的经常性支出有完全的控制权，同时也为其机构发生的所有费用负责，这是瑞典公共财政管理的一大原则。 

　　（二）有效的财务管理 

　　瑞典的现金管理是高度集中的，每个机构都在财政部的债务管理机构开有帐户。支出分为经常性支出、转移性支出和资本性支出。瑞典在经常性支出管理上的一个独特之处是设立附息账户，即将机构的经常性支出按其年度预算的1/12存入该账户，如果该机构当月的经常性支出少于年度预算的1/12，他就会获得账户余额的利息；如果超出，就必须向债务管理机构支付利息以反映政府借款成本。 

　　对转移性支出，从支出时间上事先会有一个大概的说明，例如对失业救济金规定几个月一发。 

　　对资本性支出，债务管理办公室允许其在现金充裕的时候付款。 

　　除附息账户外，瑞典另一个加强现金管理的措施是允许机构结转未使用款项，即对经常性支出和资本性项目拨款未使用完部分，可结转到下一年使用。采取这项措施的目的是防止年终滥用拨款，但是对当年结余带入下一年的部分，有两方面问题值得注意，一方面是这种积累可能导致大量资金沉淀，由于这种沉淀存在不确定性，常被称为定时炸弹。另一方面是各机构担心若其积累了一笔结余，很可能会被财政部充公。在瑞典，财政部的做法是，如果一个机构连续3年都有结余，财政部将会过问，收回资金。 

　　瑞典在财务管理方面的一个创新之处，是由国家审计署对机构进行机构财务管理评级，这如同标准普尔对各国的评级。这种评级包括两个方面，一方面是统一评级，主要依据机构的支出是否严格遵照预算执行；另一方面是内部评级，主要是对机构内部管理做出评价。评估级别分为A、B、C三级，A级为完全满意，B级为满意，C级为不满意。通过评级，对这些机构起到了很好的约束作用，各机构负责人都努力使其评级不致过低，以保证其不丢饭碗。事实上，进行机构评级的主要目的是预防，促使各机构必须采取更加谨慎的态度。一般来说，在评级出现问题时，机构采取行动修正错误的步骤是非常迅速的。 

　　瑞典的预算管理体制也有一个严重的问题，即预算以现金收付制为基础，而会计以权责发生制为基础，因此要对比两方面的数据必须先进行调整才能够进行。 

　　在预算执行过程中，财政部密切关注经济增长率以及失业率和利率是否在预测范围之内。瑞典和其他一些OECD国家的政府通常在每年中期提出一份经济指标更新预测报告，对原来预测重新作出评价，若结论是政府在预算编制时期的经济预测有错误，则有必要提出补充预算案。 

　　另外，在预算安排上还有一部分应急资金，大约占全部预算的1.5%，这是由法律规定的，除非万不得已，一般情况下不能动用。例如政府发现失业率高于预期，首先考虑的是重新安排预算内各项拨款，即试图削减其他领域的支出，增加失业救济金拨款，并在补充的预算案中有所反映；若仍不能奏效，政府会寄希望于收入的变动，通过增加税收来解决此问题；最后，政府会考虑动用这部分应急资金。这样做的主要原因是，如果支出增加不能得到控制，会影响金融市场的信心，从而可能产生一些对国家不利的影响。 

　　（三）对产出和结果的控制 

　　目前OECD成员国议会和财政部门都趋向于减少对投入和过程的控制。从工资、各项支出等投入方面来看，取消这方面各种详细的限制，仅通过一项单一的拨款来覆盖所有范围；从过程看，瑞典取消了中央对人事和房产方面的控制。取消对投入和过程管制的直接好处是，议会和财政部门可以集中精力关注结果和产出，如资金的用途和使用的效率，同时，也使下面的机构有更大的自由度发挥以提高效率。 

　　衡量政府部门的产出有时比较容易，如发放驾照、护照等提供服务的部门，其产出可用数字直接计算出来。而在有些情况下，衡量产出就很困难，如衡量社会服务领域、军队、残疾人服务机构等。每年年初，瑞典各部门在议会批准预算后向各机构发出指令书，向各机构传递部门在产出和结果方面对机构的要求。指令书包括：各机构如何促成政府目标的实现；各机构应达到的目标；各机构向各部门汇报工作进展情况的方式以及各机构被责令完成的特殊任务。瑞典的每个机构每年出一本年度报告，这里不仅包含机构的财务信息，还要介绍机构提供的各种各样的服务，基本属于描述和说明性质，目前还无法对其活动全部进行量化。 

　　从前，瑞典的议会对每一个拨款项目都要进行讨论，经常就某一个项目的增减进行争论。现在，议会的兴趣越来越多地转移到预算和公共支出对整个经济的影响上。在对预算的控制上，开始采取从上而下的方式，先通过预算总额，再看各个不同的功能分配。打个比方说，假如议会以前是在做一个零售商的工作，现在则是在做批发商的工作。财政部的职能也发生了类似的变化，以前管到每笔交易的细节，现在则更多关注总的支出情况，从政策层面上发挥作用。