浅析建立空间规划体系的基本目的

自中共中央十八届三中全会首次提出“建立空间规划体系”至今已经经历了整整五年时间。从基本概念到系统化的制度设计，中央关于空间规划改革的思路和要求越来越清晰。可以看出，这项改革绝不是空穴来风，而是问题明确、逻辑清晰、针对性极强的综合解决方案，可以说是抓住了“牛鼻子”。我国空间治理体系面临的核心问题及其相应的改革目标可以概括为以下四个层面：

理念问题——改革目标：建设生态文明，强化全域资源管控

改革开放以来的中国创造了经济持续高速增长的奇迹，但也面临着资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，资源快速消耗和劳动力成本提升导致外延式、粗放式的发展模式不可持续。随着中国城镇化步入快速发展的中后阶段，城镇化模式将从增量扩张转型为存量盘活，从高速度发展转型为高质量发展。

在此背景下，党中央从十六大以来逐步明确和深化了生态文明建设的基本思路。党的十八大将生态文明建设写入党章，十八届五中全会将“绿色”作为五大发展理念之一，十九大更是将“建设生态文明、推进绿色发展”作为“新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略”之一，绿色发展成为城市发展的必由之路。

2015年9月中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《体制改革总体方案》）特别提出，“构建……八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。”

可以判断，建设生态文明是建立空间规划体系的初衷，同样也应成为今后空间规划工作的重中之重。这意味我国空间规划的属性在经历了城镇化初期的“理想蓝图型”规划、城镇化中期的“决策咨询型”规划之后，已逐渐步入到城镇化稳定期的“资源管理型”规划；相应地，空间规划的重心将从初期的工程设计、中期的战略研究，逐渐步入到稳定期的资源保护。

法制问题——改革目标：强化依法治国，落实一张蓝图干到底

近二十年的城镇快速发展过程中，下位规划违反上位规划、建设违反规划的情况时有发生，导致自然景观和人文历史资源受到侵占或破坏，私搭乱建、破墙开洞等违法建设频发。严重损害了城乡规划的权威性和严肃性。

为此，自2006年开始住房城乡建设部向国务院审批城市总体规划的城市派驻城乡规划督察员，对地方政府的城市规划工作进行层级监督。10多年来，城乡规划督察员制度强化了城乡规划的地位，但也暴露出规划编制存在的问题。特别是在城乡规划督察过程中饱受诟病的“中心城区外大规模无序建设没人管，中心城区内调整一小块绿地就被查”的问题，暴露出城乡规划“该刚不刚、该弹不弹”的弊端，对各层级规划之间的有效“刚性传递”提出了更高要求。

总体来说，空间规划体系的法律属性需要进一步增强，应当成为国土空间用途管制、各方主体利益博弈的法律依据。而各层级规划之间管控要求（强制性内容）的有效传导，将成为整个规划体系是否具备权威性和严肃性的关键。

体制问题——改革目标：提高治理能力，实现多部门、多规合一

如果说价值理念问题是世界各国发展过程中的“通病”，那么体制问题则是我国的“特例”。我国具有法定依据的各类规划超过80种，不同规划或依法律、或依政策编制，呈现“各自为政”的局面。背后更深层的问题，是政府（特别是中央政府）内各部门的独立决策能力过强、相互衔接不够，呈现“行政碎片化”的状态。

为此《体制改革总体方案》提出，“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。”

空间治理体系的改革方向应强化各级政府对各自下属部门的统筹能力，弱化各部门的独立决策和垂直管理机制；空间规划体系应统筹协同原有分散在各部门的空间性规划，统筹保护和发展的关系，降低原有部门间博弈的制度成本，实现空间资源的高效、优化配置。

机制问题——改革目标：完善市场机制，推进资源优化配置

关于如何有效保护自然资源，不同学者一直存在不同意见。有些学者认为，市场机制在保护自然资源方面是“失灵”的，必须通过政府主导、严格管控的方式才能解决保护问题；也有学者认为，市场机制不是“失灵”的本质问题，产权不清才是“失灵”的关键原因。

新中国成立至今，我国一直沿袭计划经济体制，自然资源产权制度是“完全”的公有产权。由于法律并未对中央政府、地方政府、部门自然资源管理的权力和义务做明确规定，导致实际上国家和集体所有已被部门、地方、社团甚至个人所有等各种形式的非正规所有权所替代，形成众多资源利用与利益分配上的矛盾和复杂交织的赋权关系。最终导致资源配置效率低下和“公地悲剧”。

如何从制度上解决上述问题？需要研究制度经济学的基本规律，即按照科斯第一定理的描述：“如果交易费用为零，无论初始的权利如何分配，交易双方可以通过市场交易达到最优的资源配置状态。”唯有通过明晰自然资源产权、依托市场机制和降低交易成本，才能让自然资源在有各自“代理人”的前提下，通过充分博弈（交易）实现最优配置。

空间治理体系是由空间规划、用途管制、绩效考核等构成的完整体系。而其中的制度基础，就是自然资源的“资产化管理”，通过明晰产权（确权登记、资产核算、建立自然资源资产负债表）、市场化定价、建立交易制度，保障自然资源所有者的权益，实现自然资源资产的保值增殖。

空间规划体系是空间治理体系的组成部分，是为自然资源资产保值增殖服务的工具。因此，核心工作是为市场机制在其有效领域发挥决定性作用创造“制度保障”和“约束条件”。