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作为资源大省和全国重要的能源基地，山西省在经济发展过程中出现了一系列生态环境问题，生态历史欠账多，生态修复任务重。如何补齐生态环境欠账，以生态修复推进生态文明建设，近年来，山西太原、晋城在统筹推进、多元化筹措资金、完善生态产品价值实现等方面展开了探索、取得成绩，做法值得借鉴。  太原西山地区的资源开采与生态变迁 西山地区位于山西省太原市中心城区西部的晋源区、万柏林区、尖草坪区，面积约448平方公里，曾是太原的“绿色屏障”，有 54 处文物保护单位，也是太原重要的工业积聚地，涵盖煤炭、电力、化工等行业。近30年来，西山地区快速发展，但也付出了生态破坏、资源损耗高昂的代价，生态安全隐患较严重。为此，2011年以来，太原市政府全面启动了西山地区生态环境综合治理工作。 多头管理下的煤炭资源开采，一度陷入乱局，生态环境迅速恶化。西山地区的资源开采历史悠久，特别是煤炭资源。上世纪20年代，在西山注册的小煤窑已有120多座。新中国成立后，1956年成立了西山矿务局，当年生产原煤184万吨。进入80年代，在“有水快流”的指导思想下，政府、军队、企业、学校等各行各业都大办煤矿，煤炭资源开采实行多头管理。其中，煤资委核发煤炭采矿许可证、地矿部门核发腐煤证、煤炭部门主管核发多井口证，导致无证采矿、私挖乱采泛滥，形成煤矿“多、小、散、乱”的格局。各类煤矿、多井口、腐煤矿、无证矿山在最多时达到了1000多个坑口。煤炭的无序开采，造成地貌破坏、地面塌陷裂缝、崩塌与滑坡、潜在泥石流等问题，地下采煤扰动区面积达到304平方公里，1900多处井泉断流，5800处水井干枯。 矿业秩序整顿、矿产资源整合后，资源开采管理开始规范，但仍面临生态欠账多、资源开采环境代价大等问题。1995年以来，国家实行矿业秩序整顿，矿产资源管理秩序得到全面好转。2005年以来，山西又实行关闭多井口，取消腐煤矿发证，实行矿产资源整合，矿产资源兼并重组，西山地区的煤矿数量目前为9座，“多、小、散、乱”的格局彻底改变。然而，这个阶段的生态修复却进展缓慢，资源过度损耗，生态损耗仍在加大。据测算，太原市城六区2015年共计开采煤炭1500万吨，吨煤生态环境损害约为70元，合计造成生态环境的经济损失约10.5亿元。 生态环境治理全面启动，关停小煤矿和污染企业，吸引社会资金投入生态修复。2011年以来，太原市政府全面启动西山地区生态环境综合治理工作，先后关停、搬迁了省属、市属太化公司、煤气化公司等重污染企业8家，关闭、淘汰区属小化工、小水泥等污染企业343家，关停有证小煤矿76座，封堵私挖乱采井口2000多个。同时，太原西山地区开始探索多元化的生态修复资金筹措机制，吸引15家企业投资建设15个城郊森林公园，涉及面积119平方公里。截至2016年底，累计完成投资106.2亿元，其中企业投资73.6亿元。目前，15个城郊森林公园已初具规模，绿化造林3.6万余亩，清运垃圾、煤矸石300余万吨，治理山体破坏面230万平方米，生态环境显著改善。   太原西山实践的具体做法 探索实行绿化和开发“二八政策”。利用土地优惠政策激励生态修复，通过建立将生态修复面积与返还建设用地面积挂钩的激励机制，探索“以绿换地、以地获利、靠利养绿”的生态建设可持续发展模式。即本着“先绿化、后开发”的原则，在确保公园建设单位绿化面积不低于公园可绿化面积80%的前提下，对其余不高于20%的可绿化面积进行配套设施建设和适度开发。同时，细化相关政策：一是规定绿化投资标准原则上不得低于每亩3.5万元；二是完成绿化任务50%时，才启动20%建设用地供给工作，供地面积严格按照已完成绿化面积的比例确定；三是土地出让采取统一收储、公开出让的方式，若公园建设单位竞得出让土地使用权，应全额缴纳土地出让金；否则，由竞得者除支付土地出让金外，还须支付公园建设所产生的全部建设费用；四是由市政府、建设单位、绿化施工单位、监理单位和市测绘院等组成多方考核小组，对生态修复的全过程跟踪考核。 创新用地审批机制，实行“转征分离”。利用国家资源型经济转型综合配套改革试验区的优惠政策，创新用地审批机制，对需要转为建设用地的集体土地实行“转征分离”，以九大城郊森林公园项目为整体，打包上报国务院审批，将集体土地先行征收为国有，而后根据土地利用年度计划指标情况分批次转用。同时，针对新增规划建设用地指标不足的问题，申请山西省统筹管理，实行指标单列，追加新增规划建设用地指标留作西山地区综合整治专用，有效解决了征收和转用周期较长的问题，推进了西山地区的土地综合利用。 编制专项规划，构建生态安全空间格局。针对西山地区地下采煤扰动区面积大，山体裂缝、滑坡等地质灾害分布广泛，各类污染严重的特点，西山地区充分协调土地利用与生态环境建设的关系，优先保障自然生态空间，编制了生态建设与土地综合利用专项规划，根据“三带多园、三城多点”的发展战略布局，划分西部山区生态涵养带、中部浅山区旅游经济带、东部主城汾河沿岸经济发展带。同时，构建了“生态保护带、生态功能带、生态经济发展带”生态安全空间格局，差别实施不同的建设管制规则和生态保护修复措施，统筹安排生产、生活和生态用地。 实行集体土地流转、林地林木认养政策。建设单位对区域内绿化的集体土地进行流转，享有土地使用权，流转期50年，以10年为1个支付周期，第1个10年按照每亩地800元实施流转，以后每10年增加100元，到第5个10年每亩达到1200元。集体土地流转由政府组织，企业和农民协商确定。目前共流转40个村土地3.6万亩，并对林木等地上附着物据实补偿。同时，建设单位对区域内国有林地林木实施认养，认养期70年，享有林地和已有林木的使用权，对新栽林木享有所有权和使用权，并负责林地林木的管护。截至目前，公园建设单位认养国有林地林木约12.3万亩、897万株。 实施财政绿化补助政策，落实市政配套设施。太原市财政将土地出让金的40%作为土地收储成本和政府收益，其余60%作为前期绿化成本补助费用返还公园建设单位。目前，已收取的13.63亿元土地出让金，已按政策返还6亿余元。对政府收取的公园建设项目城市基础设施配套费等政府规费，均予以减免。同时，太原市政府负责投资建设道路、供水等基础设施到各公园边界，公园建设单位负责园区内公共基础设施建设。目前，政府先行实施的西山农村旅游防火公路和绿化用水引水上山工程已接入公园边界。 晋城吴王山的生态变迁与修复历程 以往的无序开发、生态保护修复不足，导致环境破坏严重。吴王山位于晋城市区西部，毗邻城区西上庄办事处，加上吴王山所处地段煤层浅、易开采区域，由于历史原因，私采滥挖曾屡禁不止。长期的粗放开采和无序开发，导致地下巷道密布，地表千疮百孔。晋城市此后虽彻底关停当地村办煤矿，填埋坑口，但严重沉陷区仍达2平方公里，平均沉陷深度为0.5米。地面塌陷、地裂缝、水土流失、植被破坏、耕地损毁、地下水位下降等问题，使吴王山成为了当地生态环境问题最为突出的地区之一，再加上垃圾倾倒等，更使其成了“垃圾山”。 吴王山环境问题得到重视，生态修复全面启动。2013年，晋城市将吴王山确定为生态治理重点工程，晋城市城区拉开了吴王山森林公园建设的序幕。该工程总投资2.7亿元，规划总面积7500亩，绿化面积约4000亩，包括主题文化区、运动休闲区、果蔬采摘区、田园风光区和生态景观区等五大功能区。2年多的时间，晋城市共拆迁废旧煤矿、养殖场、加工厂等5.8万平方米，迁坟1530余座；栽植油松、国槐、玉兰等大规格风景苗木百余种，25万余株，绿化面积4000余亩；打造了4万平方米的景观湿地以及喷泉广场、健身广场、小游园等配套景观和设施，同时深度挖掘传统历史文化价值，通过园林小品、建筑风格、模拟雕塑等形式，突显文化特色，昔日的采煤沉陷区成了如今的“城市绿心”和市民休憩的森林公园。 晋城吴王山的具体做法 统一组织损毁土地详查，提供可靠的数据支撑。晋城市统一对吴王山采煤塌陷区面积、形成原因、造成损失、矸石等废弃物的分布和数量、土地占用、水土流失、土壤破坏现状，以及矿山地质环境前期治理效果等进行了全面调查，掌握了翔实的基础材料，为保证吴王山生态修复治理的顺利推进，奠定了可靠的数据支撑。 因地制宜、整体规划，对损毁土地开展综合整治。晋城市坚持“自然修复为主，人工修复为辅”，坚持环境治理与环境保护相统一、生态恢复与生态区划相统一、土地整治与地质环境治理相统一，依据矿山地质环境所处的地理条件、灾害环境类型，整体规划、统一设计，宜农则农、宜林则林、宜塘则塘、宜游则游、宜建则建，因地制宜提升土地价值，将沉陷区变为生态风景区。 生态修复资金由政府投入，强化监管机制，保障工程建设质量。吴王山生态修复项目的2.7亿元资金，全部由晋城市城区政府投入，并建立了相应的监管机制，相较于社会投入，可更好地规范生态修复的资金使用和项目建设。同时，项目在运作和实施过程中，晋城市高度重视，市、区领导多次到吴王山现场办公，研究解决项目难题。比如：协调解决项目建设涉及的数百亩绿化用地问题；城区区委区政府用90天就完成了5.8万平方米的拆迁任务等。这都为工程顺利实施奠定了基础。 关于太原、晋城实践的几点思考 太原市西山地区的生态修复累计投入资金106.2亿元，社会投资已占总投资的70%，而晋城市吴王山项目2.7亿元资金由政府全部投入，两者虽在资金筹措方式上有所差别，但都取得了较好的综合效益，其中的一些共性的经验或问题，值得思考。 矿区生态历史欠账多，横向生态补偿机制缺失，应探索对资源产区的生态补偿机制，建立稳定的生态修复筹资渠道。无论是太原西山地区还是晋城吴王山，其煤炭资源开采历史悠久，都经历过矿业秩序整顿、矿产资源整合，大量责任主体灭失，历史遗留损毁土地多，环境破坏情况复杂。且多数矿山企业过去未将资源开发过程中的生态环境投入和修复费用纳入资源开发成本，同时，也未建立起资源消费区对资源产区的横向生态补偿，这都给矿山开采地区造成了较大的生态历史欠账。单纯依靠地方财政投入，或仅从地方角度利用优惠政策吸引社会投入，资金缺口仍较大，也不利于矿业地区的整体转型发展。因此，应建立更为稳定的生态修复投入机制，可从国家层面设立矿山生态修复的专项基金，增加矿区生态修复的转移支付，可探索从吨煤收入、整治后土地增值收益中提取专项基金、设立生态修复债券等方法，整合现有项目资金渠道，解决历史遗留生态欠账问题。 完善政策激励，激发市场主体活力，探索多元化的生态修复投融资机制。矿区自然资源的长时间、高强度开发，已导致区域的生态安全受到严重威胁。同时，矿区生态修复资金投入渠道单一、总量不足，更是严重干扰到矿区的可持续发展。探索多元化的投融资机制，加速推进矿区生态修复，已迫在眉睫。太原西山地区通过实行绿化和开发“二八政策”，将生态修复面积与返还建设用地面积挂钩，激发了市场活力，生态修复效果明显。因此，在严格矿山企业落实生态修复责任的同时，也应完善对生态修复的政策激励，可探索修复后建设用地返还、修复集体土地统一流转经营、修复后耕地或建设用地节余指标交易，完善企业盘活损毁土地的权益交易等政策，激发社会对资源损耗、生态破坏地区的生态修复动力。 矿山地区生态损毁情况复杂，修复难度大，土地损毁基础调查、规划设计等应能协调统一，产业化的生态修复体系也有待形成。矿区往往存在大量的煤矿、石膏矿、采石场、污染企业、垃圾场等，生态损毁类型多样，生态修复治理具有明显的多学科性，对矿区受损的山水林田湖草生命共同体进行系统修复、综合治理，技术要求高。如：太原西山地区、晋城吴王山在生态修复过程中，就包含了对山体削坡、打坑、移土施肥、苗木种植、水路网建设、景观再造等过程，涉及多学科，工程量大，设计施工要求高，修复过程存在一定风险，易发生环境二次污染破坏，对修复企业的专业技术要求高。因此，矿山生态修复应完善相关技术标准，实施中应能统一做好损毁土地调查和生态修复规划设计，也须有专业的生态修复企业来完成，更亟待产业化的生态修复体系的形成。 统筹整合，挖掘受损空间的综合价值，提升生态产品的价值实现。对矿区生态损毁地区进行修复后，其生态系统依旧敏感脆弱，容易发生逆向的生态退化，且有些采煤沉陷地区，稳沉、治理等须有一定的恢复周期，相关产业发展一定程度受到限制，修复后的生态产品的价值实现也存在困难。目前，太原西山地区、晋城吴王山的一些探索值得借鉴，如：太原将损毁地区修复成樱花公园、改建成自行车赛道、建设室外运动场地等；晋城也打造市民休憩中心和挖掘地方文化内涵，打造人文旅游景点，这都提升了受损修复空间的价值。因此，矿区生态修复应积极挖掘受损矿区的区位条件、自然资源、传统文化、产业发展等条件优势，整合国土综合整治的平台效应，将生态修复与矿区的转型发展、文化建设、乡村振兴、城市公园建设等有机融合，提升并实现生态产品的价值。 本文来源：《中国土地》第7期 |
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