建立生态保护修复基金的几点建议

本轮机构改革中，自然资源部被赋予两个“统一行使”职责，即“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。但面临的问题是，国家财政资金缺口极大，生态保护修复工作又刻不容缓，如何发挥自然资源部相关职责、引导社会资本和金融资本大力参与生态保护修复工作、弥补国家财政资金的不足？笔者以为，设立生态保护修复基金，是自然资源部在生态保护方面抓落实、补短板的一个有效途径。

现有的生态保护修复基金模式难以保障生态保护修复目标的实现

在基金的设立方面，尽管目前体系规程都较为完善，但如何让这部分基金发挥最大效用，仍是一个值得思考的问题。实践中，单独运用基金很难实现项目目标，因此必须与项目的资本、融资等手段相结合，即只有解决了项目资本金、项目贷款，基金才能发挥作用，否则项目很难落地。现实中，相关部委按照传统模式发行的基金已经很多，若自然资源部再发类似的传统基金，难以体现其特殊之处，也很难发挥基金效应形成亮点。因此，笔者认为，与投贷联动管理体系相结合，解决银行、投资人的相关需求，基金才能发挥引导作用。

建立与投贷管理体系相结合的生态保护修复基金

利用自然资源部政策优势，与银行贷款政策相结合，彻底解决项目的债权融资、股权融资，即解决项目贷款主体、第一还款来源和第二还款来源等问题。

项目贷款能否落实取决于3个方面，一是项目借款主体是否符合金融机构的要求；二是项目在贷款期限内所产生的现金流能否覆盖贷款本息（第一还款来源）；三是贷款担保措施能否满足银行贷款要求（第二还款来源）。同理，基金投资也必须按金融机构的相关要求，解决上述问题。

1.借款主体。项目贷款具体又包括公司贷和项目贷两种方式，公司贷就是以投资人即股东本身的公司作为借款主体的贷款形式，项目贷是以几个投资人即几家股东共同成立的SPV项目公司为借款主体的贷款形式。随着基金的合规性越来越强，基金占股甚至控股的做法将会逐步得到更多银行的认可。

2.项目第一还款来源。从企业财务评价角度看，由于生态保护修复属于公益型项目，一般情况下收益很少，即项目第一还款来源的直接收益很少；但还要站在国家角度看自然资源保障以及是否可永久持续利用，即在国民经济评价角度上看项目为社会做出的贡献，不能把应由政府承担的公益职能完全让社会资本和银行承担。因此项目第一还款来源，要从生态保护修复项目中内挖潜能、外拓产业以及财政可行性缺口补贴三方面解决。

3.项目第二还款来源。鉴于银行风险控制的严格性，第一还款来源有风险的，必须要股东为银行融资提供第二还款来源（即担保），具体包括质押、抵押和保证。因此，建议由自然资源部牵头与金融部门协商制定相关政策，具体建议如下：一是分析确定哪些项目因自身特点而无须设定第二还款来源担保；二是分析确定哪些地区无需设定第二还款来源担保。如经济发达地区很可能就不需，而在西北、东北、西南等经济相对欠发达地区，银行对第二还款来源担保的要求相对严格；三是探讨解决第二还款来源担保的其他方法，如设立风险补偿金；四是强化第一还款来源的刚性兑付，实现无需第二还款来源担保。

4.解决项目资本金。项目资本金，即从资本金的收益以及退出渠道两方面来解决。资本金的收益包括如上阐述的项目第一还款来源的投资收益以及项目的施工利润两方面。资本金的退出渠道主要体现流动性。根据目前资管新规，合理设计股权的交易架构及退出渠道。

采取合规的PPP模式或者企业自营项目模式来规避政府隐性债务的发生。

生态保护修复项目需要合理设计交易模式，不能形成政府隐性债务。其中，合规PPP模式是一条有效渠道。但如果采取PPP模式，还须要自然资源部牵头与财政部沟通，解决一些政策瓶颈：如两项指标的交易收入，可作为未来政府支出责任或建设期支出责任或建设期内指标交易资金，可弥补建设总投资缺口等。而目前国土综合整治、生态综合治理、山水林田湖草本身就是一个系统工程，要明确放在PPP的正面清单里，此类项目的使用者付费比例是否还遵照这个10%的红线约定须要进一步探讨。