如何提高生产建设项目水土保持工作质量？

本期期刊速读内容来自《中国水土保持》杂志2019年第7期的文章《提高生产建设项目水土保持工作质量的途径探讨》，作者张军政。

张军政（1964—），男，陕西西安市人，高级工程师，硕士，陕西省发展与改革委员会招投标专家库成员，长期从事水土保持规划、工程设计、监理和技术报告审查、招投标评标等工作。

生产建设项目水土保持方案是生产建设项目人为水土流失预防、治理及监管的重要基础，做好生产建设项目水土保持各环节工作是减少人为水土流失的关键。通过对生产建设项目水土保持方案编制、审批、监理、监测和水土保持设施竣工验收等水土保持工作各环节存在问题进行分析，结合工作实践，对有效提高水土保持工作质量的途径进行了初步探讨，并提出了一些建议，以期为水行政主管部门和从业技术人员开展工作提供参考。

生产建设项目在施工期，在基础工程施工过程中，会产生大量的土石方和地表裸露，这些是造成人为新增水土流失的主要因素。根据《2017年中国水土保持公报》，2017年全国共完成水土流失治理面积 5.90万km2，全国共审批生产建设项目水土保持方案 32310个，涉及水土流失防治责任范围（即可能造成的水土流失面积） 1.1万km2，弃土弃渣量 59.88亿m3，折合74.85亿t（土壤干容重取均值1.25t/m3）。而根据《全国水土保持规划（2015—2030年）》，到2020年，全国年均新增水土流失治理面积6.4万km2，年均减少土壤流失量8亿t。

由此可见，生产建设项目可能造成的水土流失面积占到全国年均规划治理面积的17.19%，占2017年全国完成治理水土流失面积的18.64%。即使按10%的流失系数预估，2017年生产建设项目可能造成的水土流失量也高达7.49亿t，几乎等于全国实施水土保持规划年均减少土壤流失量目标值。可见，生产建设项目水土流失及其危害是制约我国生态环境及社会可持续发展的主要因素之一。

因此，生产建设项目是造成新增人为水土流失的最关键因素，“强化生产建设活动和项目水土保持管理，全面预防水土流失”，是全面做好生产建设项目水土保持工作的重中之重，而只有提高生产建设项目水土保持各环节工作质量，才能做到“全面预防”之目的。

1  提高各方对生产建设项目水土保持“放管服”改革的认知

《中华人民共和国水土保持法》规定，可能造成水土流失的生产建设项目必须编制水土保持方案，没有编制能力的，应委托具备相应技术条件的机构编制，水土保持方案未经水行政主管部门批准的，生产建设项目不得开工建设。生产建设项目单位应对生产建设活动造成的水土流失进行监测，并将监测情况定期上报当地水行政主管部门。水土保持设施未通过验收的，生产建设项目不得投产使用。

对生产建设项目单位来说，编制水土保持技术文件，组织开展水土流失监测、水土保持监理和竣工验收，这是自己必须履行的法律义务。对于履行法律义务，生产建设项目单位要从被动变主动，只有这样，生产建设项目水土保持工作才能取得成效，才不会走过场。

对水行政主管部门来说，行使水土保持方案审批权利，对生产建设项目水土保持实施情况进行跟踪检查，对水土保持设施竣工验收加以报备、公示，这是法律的授权。“放管服”改革的目的是减少行政干预，简化行政审批环节，提高工作效率，并非弱化水土保持方案审批和水土保持设施竣工验收，更不是取消行政审批。

在如何对待“放管服”改革问题上，有的省份理解可能有偏差，如作为全国改革开放排头兵的南方某省，把本应该由水行政主管部门行使的技术审查权，交由生产建设项目单位自己负责，寄希望于通过加强监管，实现对生产建设项目单位的约束，这有违于“放管服”改革精神，急需加以纠正。

对第三方技术服务机构来说，《中华人民共和国水土保持法》是承担水土保持技术文件编制，从事水土流失监测、监理的法律依据。通过提供技术服务，协助生产建设项目单位更好地履行法律义务，保护好生态环境，建设好美好家园。

因此，编报并实施水土保持方案，是全面贯彻执行水土保持法律法规，落实“三同时”制度，防治生产建设项目新增人为水土流失和加快生态文明建设的重要手段。

2 规范生产建设项目水土保持事前工作

2.1 加强水土保持技术服务机构招标监管

目前，生产建设项目单位在开展水土保持工作之前，通常通过招投标程序确定技术服务机构。理论上通过招投标，可以杜绝腐败和择优选择，但实际情况则完全相反。目前绝大部分都是虚假的招投标程序，即生产建设项目单位事先确定一个中标者，由内定的中标者自己联系数家技术服务机构参与投标，有的干脆投标书、投标保证金都是中标者自己编写、自己支付。

还有一种是业界流行的所谓围标，即数家技术服务机构形成利益同盟，实施围标，轮流坐庄。无论是生产建设项目单位内定还是投标方围标，从投标文件上就可以一目了然判断出来。

对于这种违反招标投标法的行为，在生产建设项目和投标单位必须对法律有敬畏之心的基础上，建议各级水行政主管部门或技术服务机构管理单位，建立技术服务机构数据库，由生产建设项目单位从数据库中随机抽取数家技术服务机构，按照招投标程序，选出符合招标文件要求的第三方技术服务机构。

2.2加强水土保持技术标准和指标体系修编

生产建设项目水土保持技术标准体系和指标体系作为规范和指导生产建设项目工作的技术性标准，应该必须做到简单、明了和实用，不能是教科书式的标准体系和指标体系。作为技术标准，要强化“项目的约束性规定”，强化“调查与勘测”、“防治措施体系建设”、“水土流失监测”和“水土流失防治评价”，弱化“水土流失预测”，简化“指标体系”。

《生产建设项目水土保持技术标准》（GB 50433—2018）和《生产建设项目水土流失防治标准》（GB/T 50434—2018）与原标准相比，加强了水土保持评价、水土保持措施布设及评价结论和典型措施布局等要求，但仍然有进一步修编的必要。

通过强化“项目的约束性规定”，确保主体工程选址（线）时避开水土流失重点预防区和重点治理区，以及崩塌和滑坡危险区、泥石流易发区等。约束性规定要符合实际，易落实。如《生产建设项目水土保持技术标准》（GB 50433—2018）中第3.2.8条第7款要求弃土（石、渣）场地应事先设置拦挡措施。

对某些生产型和平原地带的建设型项目，事先设置拦挡措施是适用的，但对于高速公路、铁路、管线等线性建设型项目，工程主要布设于山区、丘陵区，高边坡和隧道等土石方开挖均发生在施工期，要事先设置拦挡措施，有可能无法落实，而且先拦后弃也不利于运输车辆的进出。

通过强化“调查与勘测”，就是要确保编制的水土保持方案有针对性，可操作性，符合主体工程水土流失特点，避免“纸上谈兵”，以及后续实施中的大规模变更。如笔者了解的某项目水土保持方案布设的，弃土场选址显然不符合《生产建设项目水土保持技术标准》（GB 50433—2018）中“项目约束性规定”第3.2.6条第2款“选择荒沟、凹地、支毛沟”。

根据水土保持方案提供的弃土场技术特征参数，排水沟洪峰流量大多在50～100 m3/s以上，大部分梯型排水沟断面设计为上口宽度7 m、深2 m，边坡比1︰1。如果布设于原状土体，排水沟施工导致的地表破坏和弃土，造成的水土流失甚至比主体工程弃土更为严重；如果布置于渣体上，一旦基础处理不到位，后期因不均匀沉降又会造成排水沟损毁，导致大量弃土冲入下游主河道。

强化“防治措施体系建设”，就是要加强水土保持措施的布设和设计，尤其是要强化临时措施的设计（如临时苫盖、洒水降尘、临时道路防护等），临时措施设计在方案编制工作中往往容易被忽视。无论哪一类防治措施，都应该尽可能做到有针对性、易施工，同时，在确保水土流失防治效果的条件下，降低工程投资。

强化“水土流失监测”，监测重点应该放在生产建设项目施工准备期和施工期各施工环节。根据监测结果，为施工期水土流失防治提供技术指导，试运行期监测重点应该是植物措施成活率、工程措施完好率以及各项防治措施效果是否实现设计目标。要强化重点监测对象，简化监测方法和手段，监测方法要简单实用，不能把流域监测手段简单地移植到生产建设项目水土流失监测中来，如《生产建设项目水土保持监测与评价标准》（GB/T 51240—2018）中提供的径流小区法和控制站法。

在高边坡上布设简易的径流小区是可以的，但径流小区的组成和布设要按《水土保持试验规程》（SL 419—2007）执行显然不符合生产建设项目实际，控制站的选址和布设按《水土保持监测技术规程》（SL277—2002）和《水土保持试验规程》（SL 419—2007）执行就更值得商榷。

生产建设项目水土保持监测与流域水土保持监测相比，大多是短期运行，如果长期使用，运行与维护费用由谁来承担？如果后期要纳入全国和省级水土保持监测站点管理，则其建设与运行维护等费用就应该由政府承担而不能由生产建设项目单位承担。

弱化“水土流失预测”，生产建设项目编制水土保持方案，这是法律的强制性规定，是生产建设项目单位必须履行的法律义务。水土流失预测的目的是根据预测结果给水土流失防治和监测提供指导意见，但预测结果本身的准确性就值得商榷，如《生产建设项目水土保持技术标准》（GB 50433—2018）中第4.5条“土壤流失量的预测方法”，其原地貌和扰动后土壤侵蚀模数的确定差异性比较大。

同时，《生产建设项目土壤流失量测算导则》（SL 773—2018）提供的计算方法与《生产建设项目水土保持技术标准》（GB 50433—2018）提供的计算方法又是脱节的，技术人员应该采用哪个标准进行土壤流失量预测？因此，有时候技术标准之间的不统一让技术人员感到困惑。

《生产建设项目土壤流失量测算导则》（SL 773—2018）给出的计算方法，大多是国内对美国通用土壤流失量方程（USLE）的修正。而USLE是W.H.Wischmier 于20世纪60年代结合30多年分布于美国各地的8000多个土壤侵蚀试验观测点资料统计分析后提出的一个经验性模型，该模型需要坡度或坡长、水土保持措施等诸多计算因子。

我国从20世纪80年代才引入该模型，根据《全国水土保持监测纲要(2006～2015年)》，截止到2014年，全国仅建立了738个监测点，其中有40个观测场、654个水蚀监测点、31个风蚀监测点、4个重力侵蚀监测点、5个混合侵蚀监测点、4个冻融侵蚀监测点。各项因子的观测数据历时太短，《生产建设项目土壤流失量测算导则》（SL 773—2018）测算导则给出的计算因子的代表性需要实用验证。

建议有关部门加强对生产建设项目不同地形、不同防治措施条件下裸露地表的土壤流失量进行深入的室内模拟和现场观测研究，得出一个土壤流失率参数值，供从业技术人员参考。

强化“水土流失防治评价”，通过全面客观地掌握水土保持措施实施情况、水土流失防治目标达标情况，与方案确定的措施体系和防治目标加以对比，深入分析其不达标的原因，只有如此，才能给生产建设项目提出合理的改进建议，发挥技术文件的指导意义。

简化“指标体系”，经过修编的《生产建设项目水土流失防治标准》（GB/T 50434—2018），给出“水土流失治理度”“土壤流失控制比”“渣土防护率”“表土保护率”“林草植被恢复率”“林草覆盖率”等6大指标。按表4.0.2-4一级防护标准（设计水平年），分别高达93%、80%、92%、90%、95%和22%。无法判断这些指标值是否是通过对不同类型项目实际观测而来。理论上，至少除“土壤流失控制比”和“林草覆盖率”外，均应该执行100%才对。

根据《生产建设项目水土流失防治标准》（GB/T 50434—2018）给出的“土壤流失控制比”定义，容许土壤流失量可以参考《土壤侵蚀分类分级标准》（SL 190—2007）获取，治理后每平方公里年均土壤流失量如何计算？实际工作中，由于无法计算此值，大多是根据《生产建设项目水土流失防治标准》（GB/T 50434—2018）的指标值，反推出一个“治理后每平方公里年均土壤流失量”，如此计算出来的“土壤流失控制比”有何意义？

而且，容许土壤流失量的确定需要累积成土速率和土壤侵蚀对土壤生产能力影响等方面的资料，治理后平均土壤流失强度的准确性和施工期流失强度数据可信度也较低。

2.3 加强技术服务机构管理

技术服务机构管理应包括技术服务星级评价、技术从业人员（包括技术评审专家）技术培训等。加强技术服务机构星级评价，有利于优胜劣汰，提高技术服务机构的责任心，但行业考核应该与行政管理部门经济处罚相结合，如此才能起到对技术服务机构的震慑作用。

考核指标应包括依据取得水土保持注册工程师职资格证人数、技术评审专家打分、生产建设单位反馈、公众意见、水行政主管部门打分等进行综合评估，对评估值低于60分的，第一次降级并给予1～2年警示期，第二次直接取消水平评价证书。

技术从业人员（技术评审专家）技术培训，通过培训增强责任意识和对标准的研判、执行力。技术培训应该结合实际案例，互动讨论式进行，而不是照本宣科。对技术评审专家的培训，重点应该是提高责任意识和职业道德水平；对评审专家应实行黑名单制度。

3 加强生产建设项目事中监管

3.1 加大水土保持方案落实力度

生产建设项目水土保持方案包括预可行性研究阶段、水土保持方案和水土保持初步设计专篇（章）三个阶段。实际工作中，生产建设项目大多是在主体工程初步设计阶段，即已经是“水土保持方案”阶段，甚至有的主体工程已经进入施工阶段，这就要求生产建设项目单位，不仅要落实水土保持方案中布置的各项防治措施，而且在必要情况下还要委托有关技术服务机构编写“水土保持初步设计专篇（章）”，符合变更条件的，还应该编写“水土保持措施变更报告书”或“取土场、弃土场变更水土保持方案补充报告书”并报水行政主管部门审批或备案。

各级水行政主管部门要加强对生产建设项目的执法检查力度，对执法检查中发现的问题，及时责成生产建设项目单位进行整改，对整改不到位的，加大处罚力度，对造成重大水土流失安全事故的，要敢于发出停工令，敢于亮剑。

3.2 充分发挥水土保持监理的专业化属性

2003年，水利部在《关于加强大中型开发建设项目水土保持监理工作的通知》（水保〔2003〕89号）中规定，生产建设项目必须开展水土保持监理，而且水土保持投资在3000万元以上的生产建设项目，承担水土保持监理的机构还应该具有水土保持监理资质。监理工程师的职责就是“三控两管一协调”，即工程进度控制、工程质量控制、工程投资（成本）控制、合同管理、信息管理、全面地组织协调（协调的范围分为内部的协调和外部的协调）。

如何发挥好水土保持监理的专业化属性，更好地为生产建设项目水土保持工作提供优质的服务，就要合理协调水土保持专业监理（简称“专业监理”）与主体监理（简称“驻地监理”）之间的关系。专业监理既不能“越俎代庖”，也不能“避重就轻”。应将专业监理纳入主体工程监理管理体系内，接受驻地监理工程师的管理和领导，通过驻地监理或与驻地监理会签后发出监理指令，这样才能发挥监理指令的权威性。

作为水土保持专业监理工程师，工作重心应该放在 “工程质量控制”和“全面地组织协调”两个方面。专业监理工程师依据水土保持方案报告或水土保持措施变更设计报告等设计文件，对防治措施是否达到水土流失防治效果（即“工程质量”）进行监理，并协调好施工单位和建设单位等之间的关系。

监理方式应以巡查监理为主，对于关键性防治措施的隐蔽工程，应采用旁站监理。“工程质量控制”和“全面地组织协调”以外的职责，交由或以驻地监理为主进行。只有专业这样，才可以即起到专业监理的作用，又不至于弱化驻地监理的权威。

3.3 加强生产建设项目施工期水土流失动态监测

生产建设项目水土流失主要发生在施工期，因此做好施工期水土流失监测，及时发现水土流失点，给水土流失防治提供技术指导，是生产建设单位落实好水土保持责任的关键。

监测重点要放在弃土场、取土场、大型开挖区、施工道路和临时堆土场；监测时段要以外营力剧变期为主，即大风季节、汛期。要如实填写监测记录表。施工期以监测水土流失量和水土流失危害为主，试运行期或生产运行期以监测水土保持措施效果（即工程措施质量、完好率、植被成活率）为主。监测点布设要合理，监测手段要简单实用，不能将某些流域监测手段简单化地用于生产建设项目水土保持监测，既不实用友劳民伤财。

4  提高生产建设项目事后监管水平

事后监管对象主要是生产建设项目水土保持设施自主验收，对市场参与各方实行“秋后算账”。通过发现自主验收报备和公示中存在的问题，倒查各方责任，并对过错方进行追责和处罚。

对生产建设项目单位开展虚假验收、水土流失防治措施未达目标值、施工中造成重大水土流失安全事故的，追究其法律责任，要求其限期整改，对同一法人主体旗下的其他在建项目加大水土保持执法力度和频次，后续新建项目暂停水土保持技术文件审批，并进行经济处罚。

对水土保持技术文件服务机构，由于市场准入门槛低，技术报告质量良莠不齐是不可避免的，这就要求技术服务管理机构、水行政主管部门加大管理和处罚力度，让技术服务机构和从业人员，尽可能做到尽职尽责，提高技术人员职业道德素养，对法律存有敬畏之心。对不负责任的技术服务机构，除下调或取消星级水平外，水行政主管部门还应加大经济处罚力度，如按照技术服务合同额的3～5倍等进行处罚。

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