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本文转载自“重农评”，转载请注明来源！ 文 | 农业农村部政策与改革司 1 北京市海淀区： 挖掘集体经济发展新动力助力新型城市形态构建 海淀区位于北京中心城区西北部，区域面积430.8平方公里，农村地区面积261平方公里，农村工作涉及7个镇以及撤乡后成立的玉渊潭股份经济合作社。2018年底全区常住人口238.8万人，农业户籍人口3.6万人。按照中央农办、农业农村部部署，海淀区作为全国农村集体产权制度改革试点单位，承担“探索进一步健全股份经济合作社内部治理和运行机制”等改革任务。目前，各项改革试点任务均已圆满完成，农村基层组织“政社分离”迈出坚实步伐，集体经济发展形式日趋多元，集体资产监督管理体系进一步完善。截至2018年底，海淀区农村集体资产总额1770亿元，净资产654亿元，稳居全市前列；股份经济合作社78个，成员股东8万人，集体经济实体600多家。 深化经营性资产股份合作制改革， 组建新型股份经济合作社 全区村级改革基本完成，镇级改革进度过半，多数集体经济组织已改建成为新型股份经济合作社，建立起“三会一层”（股东代表大会、董事会、监事会和经理层）的现代法人治理结构。一是重点推进镇级产权制度改革。四季青镇长期实行“镇一级所有、一本账核算”的特殊体制，集体资产总额176.91亿元，所有者权益总额85.2亿元，核定参与量化人员约6.8万人，总劳龄年数117万年。已完成人员身份确认、劳龄登记、原始入社股金退偿、清产核资、个人量化份额确认、流转及入股等工作，进入筹备召开股东代表大会的最后阶段。二是制定股份经济合作社收益分配意见。在收益分配范围、分配总额控制、主要管理人员薪酬、股份分配控制等方面结合实际进行了规范。采用纯收入分配体系，包括薪酬和股东股份分配，统筹兼顾股东、高管、员工等分配主体的合理权益，逐步将“福利分红”调整为“按股份分配”。三是做好股份经济合作社登记赋码工作。温泉镇联合社在农业农村部召开的全国农村集体产权制度改革试点推进会上，获颁编号为“001”号的全国首批农村集体经济组织的登记证书，获得“身份证”。 健全股份经济合作社内部治理和运行机制， 推动股份合作社健康运营 通过激活股份潜能、规范内部治理等措施，不断提升效率、规范治理、维护公平，挖掘集体经济发展新动力，助力新型城市形态构建。一是制定股份经济合作社股权管理办法。充分考虑大城市近郊区快速城市化的背景情况，在股东权益保护、股权固化、股权封闭、股份分割等几个方面进行了规范，确保现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不突破本集体经济组织的范围，赋予农民集体资产股份权能。二是制定股份经济合作社示范章程。在强化党对股份社的领导、规范股份社内部治理机构设置、明确权利义务和任职条件等方面进行约束性明确，同时在任期、选举等方面留有空间，做到不搞“齐步走”“一刀切”，确保股份经济合作社运转顺畅、管理合理、监管有效。 明晰村集体经济组织与村民委员会的职能关系， 奠定基层治理体系良好基础 随着整建制农转非工作的推进以及农民市民化、村庄社区化，以村“两委”为主的基层治理体系发生变化，通过发挥农村集体经济组织功能作用，建立公共管理服务相关经费的保障机制。一是开展村级组织账务分离改革，为“政社分离”打下坚实基础。通过分设村委会与村股份经济合作社的会计账套和银行账户，划分资产产权归属，明确村级集体经济组织职责，解决了长期以来村委会与股份经济合作社账务合一、不利于监管的弊端。2017年，在温泉镇试点并完成村级组织账务分离工作，2018年在西北旺镇、上庄镇、苏家坨镇全面推广。二是开展村庄准物业化管理试点。将村庄基础设施、公共服务设施、绿化保洁、消防设施等纳入村庄准物业化管理，相关费用纳入财政预算，减轻村股份经济合作社负担，提升百姓获得感。三是推动城市化进程，启动撤村改革。按照“成熟一个、推进一个”的原则，对完成产权制度改革、农民已办理转非手续、村庄完成腾退等城市化程度高的行政村予以撤销建制，降低运行成本，加快城市化进程。截至2018年底，共有14个村履行法定程序后核销村民委员会建制，占全部84个行政村的六分之一。 完善农村产权流转交易服务机制， 探索农村产权品种价值发现新途径 依托北京市农村产权交易平台，探索农村产权品种价值发现新途径，发挥集体经济组织的服务功能，开展农村集体经营性资产出租等流转交易，提高农村要素资源利用率，增加农民财产性收入，实现农村集体经济组织产权流转交易阳光操作。起草《关于本区建立农村集体经济组织产权流转交易市场的实施意见》和《海淀区农村集体经济组织产权流转交易管理办法》，明确流转交易的农村产权品种，规范交易主体、交易规则、交易方式，加强农村产权流转交易服务和监督管理，经区长专题会和区委常委会审议后，在全区印发实施。组织召开动员部署会，全面部署了完善配套制度、出台交易标准和建立管理机构等重点工作任务。 统筹节约利用土地资源， 推动产业优化升级 以区政府名义印发文件，明确全区以确权确利方式落实农户土地承包权，规范整建制农转非后集体农用地经营管理，鼓励农用地向集体经济组织流转集中。完善农田生态补偿机制和农林补贴资金管理，调高农田生态补贴标准（永久基本农田补贴标准上调到每年2500元/亩，一般农田补贴标准上调到每年1500元/亩）。对不符合首都功能定位的业态坚决进行清退调整，集体产业优化升级加快。引导农村集体经济组织利用集体资本主动融入、积极参与中关村科学城的城市空间重构和新型城市形态构建，把城市形态跨越式的带入农村，努力打造中关村创客小镇等以科技元素为主题、融合特色产业功能、生态功能、文化功能、国际交往功能于一体的特色小镇。 优化集体资产监管机构设置， 加强对集体经济组织的行政监督指导 海淀区于2013年底全国首创设立区镇两级农村集体资产监督管理委员会（简称“农资委”），发挥保安全、谋发展、促公平的工作职能，用制度防止小官贪腐。改革试点中，进一步加强了对集体经济组织的行政监督指导，优化监管机构设置。强化审计职能，将区农资委办公室原有的审计管理科，分设为审计一科和审计二科，分别负责南部地区与北部地区审计管理。新增考评职能，做优考核评价，完善考评指标、丰富考核维度，强化导向作用。新设考评调研科，将集体“三资”管理考评纳入区政府对镇统一绩效考评框架。指导各镇建立完善对村集体经济组织的“三资”管理考评体系。为适应中央、市、区层面对农资监管的新部署新要求，着手对区农资委工作规则进行修订完善，进一步明确和强化党对农村集体经济的领导，按照区级机构改革有关要求做好农资委框架下的农资行政监管职能衔接过渡。 2 河北省馆陶县： 创新集体经济运行机制保障农民合法财产权益 馆陶县地处河北省东南部，全县辖4镇4乡277个行政村，县域总面积453平方公里，其中耕地面积48万亩，总人口36.5万人。2017年6月被确定为全国第二批农村集体产权制度改革试点单位以来，县委、县政府把集体产权制度改革作为实施乡村振兴战略的重要抓手，按照“夯实基础、试点先行、创新特色、扎实推进”的工作思路，全县所有村均完成改革试点工作，在保障农民财产权益和壮大集体经济等方面进行了有益探索。 强化保障措施，奠定改革基础 （一）强化组织领导。成立了由县委、县政府主要领导任双组长的高规格领导小组，县委、人大、政府、政协、法院、检察、公安相关同志任副组长，相关部门主要负责同志为成员，领导小组在县委农工委下设办公室，从各成员单位抽调32名工作人员进行集中办公，设立综合协调、清产核资、成员确定、组织建设、清收执法、平台建设、壮大经济、信访维稳、宣传培训等九个专项小组。县委、县政府主要领导定期召开县委常委会、政府常务会、县长办公会，安排部署、调度推进，为农村集体产权制度改革提供了强有力的组织保障。 （二）强化财力支持。为推动农村集体产权制度改革工作稳步有效开展，县财政2017年、2018年每年列支100万元专项改革经费给予全力支持。县级协调1500平方米的集中办公场所，建设200平方米的农村产权交易大厅；8个乡镇全部高标准建设30平方米以上的柜台式农村集体资产服务中心，成立5人以上的农村集体产权制度改革办公室，每个乡镇增拨5万元工作经费，为农村集体产权制度改革工作的顺利开展奠定了坚实基础。 （三）强化责任意识。明确目标任务和责任主体，县乡村各级党组织书记是农村集体产权制度改革的第一责任人，建立县领导包乡、乡领导包村全程负责机制，层层落实责任，确保有人管事、有能力办事。农村集体产权制度改革由县委农工委牵头，财政、国土、农牧、林业、水利、教育、文体、卫计、交通、妇联、档案等相互配合，全县上下一盘棋，形成了县直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、部门协调配合的工作推进机制。 （四）强化业务培训。多次聘请省内外领导、专家开展农村集体产权制度改革专项培训。对县农改办32名工作人员进行封闭式集中培训，真正吃透政策、把握方向。对乡镇参与改革人员进行业务要点、操作流程培训，对村组人员进行具体操作培训，累计开展培训70多场次、2600余人次。明确“什么是改革”，把握农村集体产权制度改革的内涵和关键点；明确“为什么改革”，干部群众理解农村集体产权制度改革的必要性、可行性、紧迫性；明确“怎样进行改革”，认真研究探索改革的方法、程序、路径。 （五）强化宣传发动。全县通过“五个一”宣传平台，积极向干部群众宣传解读中央和省市改革政策，使广大群众理解改革、拥护改革、支持改革、参与改革。“一网”，依托馆陶县人民政府信息网加强农村集体产权制度改革宣传；“一栏”，在县电视台开设农村集体产权制度改革专栏；“一榜”，指导村、组在村显著位置设置产权改革公示榜；“一册”，印发宣传指导手册3万本，保证每位参与产权制度改革的工作人员人手一本、有经营性资产的村群众每户一本、一般村100本；“一信”，印发致广大农民朋友的一封信10万份，做到每户必到、每户必有、家喻户晓。对于在改革过程中遇到的疑难问题，乡镇统一收集，县统一研究解答，装订成册，形成了馆陶县农村集体产权制度改革知识问答。 依法科学操作，保障改革开展 （一）规划路径，全面推进。县委、县政府主要领导多次带队到先进地区学习交流农村集体产权制度改革经验，结合馆陶县实际，形成了“建立机构、制定方案、宣传培训、清产核资、成员界定、股权设置、注册登记、规范运营”的八步工作流程。强化组织领导，注重规划设计，加大宣传培训，在清产核资的基础上，扎实开展农村集体资产股份制改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。 （二）科学操作，精准核实。以聘请“三个机构”为保障，即通过聘请法律机构、会计机构、评估机构，保障整个改革的科学、依法、民主进行。为确保操作的科学性，制定的各类文件由律师事务所全面把关，社会会计机构参与，资产较多的村实行社会专业机构评估价值。 （三）依法民主，确认成员。成员确认实行“一统、二分、三确认”工作法。“一统”是对与本集体经济组织有密切关系的户籍人口和非户籍人口进行全面统计；“二分”是对户籍人口、非户籍人口按照户籍、生产生活关系、人员身份等进行详细分类；“三确认”是尊重历史、结合现实，按照“有法依法、无法依规、无规依民”的原则进行成员确认。同时通过发放“成员证、股权证”两本证书，保证成员界定的真实性、全面性、权威性。 深入创新探索，完善运营机制 （一）探索创新，妥善设股。结合实际，股权设置以成员股为主，按照“1 X”方式，即基本股 扶贫股、计生股、美丽股等。原则上不设置集体股，在集体收益分配中提取公积金公益金，提取比例或数额由成员或代表会议民主讨论决定。股权管理实行静态管理，一次配置保持不变，“确权到人、发证到户、户内共享、社内流转、静态管理、永久不变”和“生不增、死不减、长不加、走不收”。 （二）确权赋能，分享权益。制定了集体资产股份有偿退出办法、集体资产股份继承办法和集体资产股份抵押、担保贷款办法及配套政策，建立健全集体资产收益分配制度。全县11个股份经济合作社，全部发放股权证书，实行股份改革的11个村全部落实占有权和收益权，其中10个村实现收益，6个村实现分红。 （三）健全组织，完善机制。制定农村集体经济组织登记管理办法和农村集体经济组织示范章程。全县276个村成立集体经济组织，3个村民小组建立组级集体经济组织。出台村民委员会与村集体经济组织实行功能分离和分账管理的实施意见，全县277个村全部实现村民委会事务和集体经济组织事务功能分离，2019年全部实现分账管理。 注重实效，释放改革红利 （一）收益分红，增加收入。通过改革，明晰了集体成员对集体资产的占有关系，增加了村民的财产性收入。馆陶镇陶西村通过改革，2017年分红37万元，2018年分红38万元，户均增收1780元。寿东村是贫困村，改革后，实现了资产规范化运营，2018年集体收益30万元，实现分红10万元，人均分红100元。 （二）分类施策，壮大经济。全县农村按照产业结构、区位优势、资源禀赋等特点，分为城中城郊型、资源入股型、贫困帮扶型、乡村旅游型、综合利用型等，因地制宜、多种形式发展壮大集体经济。馆陶镇陶西村是典型的城中村，因土地征收形成比较多的积累，通过投资房产门店，开展多种服务经营，房租收入每年达38万多元。路桥乡充分利用土地资源，以农村土地承包经营权入股、托管等形式，按照土地等级进行折股量化，成立农村土地股份合作社。全县61个贫困村总投资2800余万元，建设70千瓦光伏电站61座，每个村年收益2万元。投资900万元建成4个微工厂，另有4个在建、4个筹建。寿山寺乡寿东村利用美丽乡村优势，以粮食画产业带领旅游产业发展，门店租赁、停车收费每年村集体增收20多万元。 （三）严格监管，增收节支。县乡两级均指导农村集体经济组织建立健全集体资产运营管理制度、集体资产评估制度、制定非经营资产统一运营管护办法等。建立了农村集体资产监管平台，县乡村三级联网，实现农村集体资产全程监管。指导农村集体经济组织落实资产财务民主监督管理，县乡两级每年开展年度财务收入审计和干部任期离任审计。全县8个乡镇规范建设了农村财务服务中心，推动农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。 3 湖南常宁: 紧扣重点推进改革发展壮大集体经济 常宁市位于湖南省南部，是衡阳市所辖的县级市，有18个乡镇、3个街道办事处，364个村、44个社区。自2017年被确定为全国第二批农村集体产权制度改革试点单位以来，市委、市政府高度重视，严格按照上级部署要求，扎实推进、大胆探索、勇于创新，较好地完成了改革试点工作任务，取得了初步成效。全市有改革任务的400个村（社区）全部完成了清产核资、成员身份确认等工作，成立农村集体经济组织400个，其中股份经济合作社131个，实现年分红591万元。 选准试点先行 作为全国第二批改革试点单位，常宁市筛选了社区型的宜阳街道、山区型的洋泉镇、矿产资源型的柏坊镇和农地流转型的西岭镇4个乡镇的12个村（社区）作为改革试点村（社区）。在试点过程中，摸索出“十一步工作法”，即成立改革机构、培训骨干、村民表决启动改革、清产核资、成员身份确认、股权量化、通过方案、筹备集体经济组织成立大会、召开成立会及选举产生集体经济组织领导班子、发放证书及登记注册、总结完善。先后制定了《成员身份指导意见》《股权设置与管理办法》《股权有偿退出办法》《股份继承办法》《成员登记备案制度》《股权抵押、担保贷款》《集体经济组织示范章程》等政策性文件。在工作过程中，每个步骤都精心组织，环环相扣，为全市的改革铺开提供了模板。改革试点工作经历了从上热下冷、到群众不冷不热、再到干部群众热情高涨的变化，逐渐统一了干部群众思想，基层党员干部和村民尝到了改革“甜头”，许多村（社区）争当改革试点村（社区），由“要我改”变成了“我要改”。 紧扣重点推进 始终把握清产核资、成员身份确认、股权设置和股权管理四个重点。在清产核资上，坚持“程序规范、过程公开、账内清查、账外核实”的原则，按照“清查核实、公示确认、建立台账、审核备案、汇总上报、纳入平台”的工作程序，实行两轮公示。首先核实村级固定资产，厘清债权债务，然后摸清耕地、林地、水面和建设用地等资源性资产情况。对所有资产实行两榜公示，再召开成员代表会予以确认。经清查核实，全市农村集体资产总额为100543万元（其中经营性资产4190万元），比清查前增加49735万元；集体土地总面积为271.42万亩，其中农用地总面积235.87万亩。如三角塘镇新铺村，通过清产核资，彻底厘清了2008年村账乡管以前未接管的债权债务，改革得到群众一致拥护。在成员身份确认上，充分考虑不同群体利益，根据实际情况从宽界定，明确11种应当认定、9种不予认定和7种由村民代表会议表决认定三种类型。依照“户主申报—调查核实—审核甄别—户主确认—三榜公示—大会审议”的工作流程，开展成员身份确认。农业村主要以改革基准日实际在册的人口情况登记为基础，城中村、城郊村和村改居社区以祖居户为基础，进行成员身份确认。如城北社区，现有7653人，以1983年村改居时为基础，认定为成员的只有248人，由于工作到位，得到了居民的普遍认可，没有出现矛盾纠纷。全市共审议相关人员89.93万人，其中认定集体经济组织成员75.33万人，成员身份确认比例为83.77%。未认定为成员的，主要是国家公职人员、空挂户等。在股权设置上，在全市已成立的131个股份经济合作社中，绝大多数村只设立了成员股，未设集体股，只有少数村设置了集体股。成员股的种类，最少的1种，为人口股，最多的有6种，为人口股、土地股、农龄股、资金股、贡献股、扶贫股。在股权管理上，全市所有村（社区）均采用“生不增、死不减”的静态管理模式，以减少利益冲突，降低管理成本。如庙前镇中田村，村民将古民居房屋入股到村股份经济合作社，合作社再将古民居出租给常宁市交通旅游建设投资有限公司，设置股份23756股，1290名成员全部领到股权证，年集体经济收入达35万元，2017年全体成员分红总额24.9万元。 瞄准多点发力 坚持从实际出发，因地制宜、因村组施策。对有集体经营性资产的村组，着力抓资产量化、股份合作制改革等。全市有128个村（社区）实现了“资产变股金”，量化集体资产2915万元。如宜阳街道城北社区，将门面等资产500多万元量化到每个成员，在全市率先成立股份经济合作社。又如洋泉镇洋泉村，有6个门面，占地面积1100平米，价值600万元，全部量化到2103名成员，并发放股权证，打消了村民对资产流失的担心。对没有集体经营性资产，但土地流转面积大、产业基础较好的村组，积极动员农户以土地经营权入股，鼓励组建土地股份合作社，探索“按面积量化到人、登记发证到户，农民按股分红”的土地股份合作模式。全市有56个村通过土地股份合作，实现了“资源变股权”。如胜桥镇尹桥村，成员以500亩耕地入股村股份经济合作社，统一规划发展稻虾综合种养和烤烟种植，2017年实现经营性收入17.8万元，全体成员保底分红共15万元。对既没有集体统一经营资产和资源性资产，又没有产业项目的村组，重点抓好清产核资、成员身份确认、成立集体经济组织，采取“确权确股不确股值”的方式，由集体经济组织配股到户到人，让群众吃下定心丸。 直面难点创新 发展壮大农村集体经济一直是“三农”工作的难点，常宁市巩固并运用农村集体产权制度成果，创新出发展农村集体经济的多种模式。一是资产经营型模式。全市有134个村（社区）利用城郊区位优势，积极发展物业经济，通过经营、盘活集体资产，年增加集体经济收入244.25万元。如水口山镇松阳村，投资建成宾馆1栋、门面4间和1个面积达60亩的旅游休闲岛，全村量化经营性净资产940.19万元，2018年村集体经营性收入达20.38万元，年度分红7.93万元。二是资源开发型模式。全市有106个村（社区）依托林业、水面、旅游等资源优势，发展林业、养殖业和旅游服务业，年创收204.12万元。如塔山瑶族乡狮园村，改造村集体茶园2500亩，每年创承包收入2.28万元。三是股份合作型模式。全市有91个村（社区）以集体资金、资产、资源等参股新型农业经营主体，通过股份合作经营，年增加集体经济收入288.39万元。如西岭镇石山村，动员社员以土地入股370亩，开发石山休闲公园，2017年实现经营性收入18.4万元，全体社员保底分红共计6.09万元。四是产业带动型模式。全市有108个村（社区）通过采取土地股份合作、土地托管等方法，做活土地适度规模经营文章，流转土地40万余亩，引进农业企业30余家，新增新型农业经营主体800家，2017年集体经济收入为265.60万元。如西岭镇桐江村，流转耕地1658亩、林地5300亩，组织全村进行烟叶和油茶生产，2017年村集体烟叶税返还款达24万元，为全体成员增加油茶收入20余万元。五是服务创收型模式。全市有34个村（社区）通过给政府、企业或个人提供小区物业、市政管理、基础建设、社会养老等服务，年创收73.94万元。如柏坊镇杨家湾社区，根据落户在辖区内企业职工较多且老龄化严重的现状，开发建设养老服务设施，2018年村集体经济收入5.91万元。 通过改革，村级组织架构呈现出村党支部、村民委员会、村集体经济组织“三驾马车”并行的新局面。目前，全市先行试点的40个村（社区）正在积极探索政经分离。依托资产监管平台，建立和完善了集体资产登记、保管、使用、处置制度，资产评估制度，资产清查制度，资产运营管理制度、非经营性资产运营管护制度、财务民主管理与公开等规章制度，形成了有效的内部监督管理机制。通过农村集体产权制度改革，农村集体资产得到充分的开发利用，经济发展活力有效释放出来，助推了农村产业的发展，因地制宜，探索出“一村一业”的新路子。 编辑：程果 熊雪锋 |
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