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当前有关政府部门对如何实施安全生产监管感到缩手无策，其问题的根源在于总是停留在旧的思维和管理模式中，似乎只有发文、资格或资质发证、备案、考核等手段，或者走马灯式的检查，或发生生产安全事故后的例行安全生产大检查。现在不能随便发文了，大量的资格或资质证书被取消了，一些不符合要求的备案及考核也不能进行了，就是开展安全检查也不能随随便便地开展，检查不到位有可能被追究相应的责任，所以有关部门开始缩手无策了。本文以施工现场吊篮安全管理为例，浅谈当前政府建设工程安全监管方式转变。 一、当前安全生产监管的困惑 从监管范围来讲，许多建筑施工机械设备安全管理与吊篮安全管理有类似的地方，如吊篮安全管理责任主体有设备生产制造单位、租赁单位、安装单位、检测单位、使用单位、现场监理单位，作为安全生产监督管理机构安监站等都在其列。 我们有些建设行政主管部门往往什么都想去管，但总是管不好，原因在于对监管对象没有正确的认识。作为建设行政主管部门，与其监管有关的责任主体可能只是安装单位、施工单位和监理单位，以及直属的安监站等，而制造单位、租赁单位以及有关检测单位实际上不在其直接管辖范围。所以，建设行政主管部门不可能对制造单位、租赁单位以及有关检测单位等提出行政许可式的资质管理要求。因此，有关建设行政管理部门应当清醒地看到过去有关建设行政主管部门发文提出的行业确认及登记备案等或失效或将被清理出规范性文件中，这是大势所趋！现在有关行业协会也应清醒地认识到这一点。 从资格和资质管理来讲，许多过去认为可行的证书管理已经或已开始发生变化，如吊篮安装与使用的相关资格或资质证书管理。吊篮操作人员的培训上岗，不再是过去特种作业要求的管理方式，而是吊篮操作人员培训由企业负责或用人单位负责；吊篮安装资质在已经发布的资质等级标准和相关管理文件中没有明确的规定，在简政放权、企业资质改革的今天更不可能将其资质重新定位。如果有关建设行政主管部门在这种形势下硬行地要求吊篮操作人员培训必须到指定的机构培训，取得什么培训合格证书，或者在没有上位法的情况下强行要求吊篮安装企业要达到什么要求的所谓资质标准，或在找不到上位法的情况下以某种技术标准为依据确定地方放上的吊篮资质标准要求，都是违反行政许可法的，更不符合当前简政放权的管理要求。 所以无论从监管范围还是资格或资质管理，建设行政主管部门都必须严格按照职责要求在权力清单范围内进行管理。 但是，并不是说没有资质管理、没有资格证书的管理就不对吊篮安全进行监管，因为施工现场发生吊篮事故，有关部门未开展监管的还是要被追究责任的。 一方面传统的监管方式不能用，另一方面监管不到位将被追究责任，这就是当前有关建设行政管理部门的困惑。 实际上这样的困惑可以在《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》找到解惑的答案，这就是转变监管方式，加强事中事后安全监管，监管的形式是“双随机抽查”。 二、事前管理的责任及事中事后监管的内容及依据 加强事中事后安全监管，实际解脱了政府部门纠缠于证书管理、资格或资质管理的前期所谓的准入管理，把工作精力放在事中事后监管，即政府部门的责任重点落在了事中事后的监管上，减轻了前期的管理责任。 先期的安全生产管理责任落在哪呢？落在了企业，因为企业是安全生产责任主体，企业必须承担起事前管理的责任。我国《安全生产法》规定：生产经营单位必须建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。企业必须具备安全生产条件，建立健全安全生产责任制是关键。 《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》提出严格落实企业主体责任，企业对本单位安全生产负全面责任，实行全员安全生产责任制度，建立企业生产经营全过程安全责任追溯制度，并提出了研究修改刑法有关条款，将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为列入刑法调整范围，对被追究刑事责任的生产经营者依法实施相应的职业禁入，警醒人们今后企业未发生生产安全事故在日常安全生产管理中有严重的违法行为也将追究刑事责任！ 对日常安全生产管理中有严重的违法行为也将追究刑事责任，使得今后有关政府部门不仅仅要对事故发生企业要追究相应责任，而且要加大对日常安全生产管理中的违法违规行为的责任追究。加大对日常安全生产管理中的违法违规行为的责任追究是事中事后安全管理的重要内容。这必将推动今后安全生产监管方式发生重大转变，有关行政管理部门应当适应这样的转变。 加大对日常安全生产管理中的违法违规行为的行为处罚，依据是什么？其依据就是安全生产标准化内容和执行情况。 《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》提出建立以强制性国家标准为主体的安全生产标准体系，大力推进企业安全生产标准化建设，实现安全管理、操作行为、设备设施和作业环境的标准化。安全生产标准化是安全生产管理的前提，安全生产管理必须标准化管理，这是各安全生产责任主体的前置性管理内容。因此，有关行政管理部门应当依据标准化管理的内容实施安全生产监管，即对制定标准和执行标准的行为进行监督检查，这样加大对日常安全生产管理中的违法违规行为追究责任就有了依据。 以吊篮安全管理为例，无论是生产制造企业、还是租赁企业、检测机构，他们与现场使用单位、监理单位一样都有相应的各种标准。但是吊篮各方大部分虽都有相应的标准规范，但是有不少在实施工程中不按标准规范（或相应的文件）去执行，这是当前安全生产管理的突出问题。如吊篮设备转场保养记录、吊篮设备安装与拆除方案、吊篮操作使用说明书、吊篮操作人员培训、安全技术交底等都应有相应的标准或管理性文件，它们属于安全生产责任体系文件的系列内容应当反映出来，所以有无这些文件或如何执行的，都是建设行政主管部门应当加强事中事后监管的内容和责任追究的依据，如违反相关规定，按照《安全生产法》有关规定给予违规单位给责令限期改正，可以处五万元以下的罚款;逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款等。 三、事前管理与事中事后监管的方式 先谈事前管理方式。 我国《安全生产法》提出建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。企业按照有关法律法规建立健全安全生产责任制，依法依规开展安全生产管理，即所有的安全生产管理都需要有相应的文件支持和做好相应的记录，这是建立企业生产经营全过程安全责任追溯制度的前提。目前大部分安全生产管理都有相应的标准规范，没有标准规范的不少企业也在补充和完善各类标准。但是，不可否认许多标准规范还存在问题，不少企业缺乏制定标准规范的水平，所以必须依靠行业协会等第三方机构参与和服务于安全生产。 多年来，我国建筑安全生产管理缺乏专门性的研究组织，更缺乏来自于生产一线的理论联系实际的创新管理方法，虽有相应的协会组织，但各类协会林立、内容交叉重复且少有交往，建筑安全与设备管理的研究缺乏相互协调。为了更广泛地开展建筑施工安全与建筑机械设备管理工作的研究与交流，在现有协会及各地有关区域性联谊会基础上建立建筑安全与设备管理研究联谊会，成为众多协会及企业的共识，为此共同制定了《建筑安全与设备管理研究联谊会章程》，在章程的框架下筹备成立了建筑安全与设备管理研究联谊会。目前联谊会主要研究方向是建筑安全与建筑机械设备管理，以解决安全生产管理理论与方法问题。在当前生产安全事故频发的严重形势下，社会各界特别是广大建筑施工企业非常关注如何遏制频发的生产安全事故，尤其是建筑施工起重机械事故，这些课题的提出吸引了众多企业积极参与。 为此联谊会以“互联网+安全管理”为理念，突破了传统的安全生产管理理念，抓住安全管理的主要因素，以人的安全能力为突破口，为企业把好安全生产管理最后一道关口，以企业为主体建立了“互联网+安全能力确认”管理平台，为实施开展企业及施工现场全员安全能力确认工作构建了良好的合作平台，为企业及施工现场建立健全安全生产责任体系、不断提高安全生产管理水平奠定了坚实的基础。 在谈事中事后监管。 安全能力确认是在“企业为主、各方参与、政府支持”原则下开展的建筑施工企业全员的安全能力确认，这一平台是以互联网形式下建立的动态管理信息库，有关建设行政管理部门可以借用这个平台，实施开展安全管理的事中事后监管。 目前包括吊篮操作人员在内的所有人员安全能力确认已经在部分企业开始实施，通过安全能力确认使得相应人员加强了安全责任履行自觉性、提高了安全意识、增强了安全操作技能，相关内容都在操作平台上留下可追溯的信息，有关建设行政管理部门可以随时查询到这些信息，按照“双随机抽查”的监管方式，对未开展安全能力确认的施工现场重点加强抽查监管，以此督促建筑施工现场更加自觉地开展安全能力确认，把好安全生产管理最后一道关。 总而言之，安全生产监管应在企业负责为主，充分依靠社会各界力量，帮助企业建立健全安全生产责任制、提高全员安全生产责任意识，以此规范全员安全行为，有关建设行政管理部门在此基础上，以“双随机抽查”监管方式加强日常安全生产监管，对于严重违规违法行为，未发生生产安全事故的，按照《安全生产法》有关规定给予违规单位给责令限期改正，可以处五万元以下的罚款;逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款等进行处罚，力争把伤亡等重大生产事故消灭在萌芽状态。 ——这就是当前建设工程安全监管方式转变的建议。 |
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