园区行政级别知多少？

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作者：周岳  

来源：岳读债市

   园区乃至于城投领导的行政级别是什么？这要从所在地区行政等级、领导职务层次、机构等级三个体系说起。

1、 内陆地区行政等级划分

1954年《宪法》规定国内“行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方”，后续修订版《宪法》沿用这一分类方式。但“较大的市”定义较为模糊，为以后地级市的发展提供余地。

由于省级行政区下辖区域过多、央地之间不断经历集权和放权的循环，地级行政区在地区行政公署（以下简称地区）的基础上演变并逐渐获得实权。尽管地级行政建制中除自治州外其余均未在《宪法》中出现，但实际上内陆地区目前形成了“省-地-县-乡”四级行政等级，各级行政区建制如下所示。其中：

🔷各省级行政区中，直辖市不设地级行政区，实际仅有“省-县-乡”三级行政等级。

🔷31个省级行政区中，仅内蒙古有“盟”这一类地级行政建制，仅盟下辖旗、自治旗两类县级行政建制，仅旗、自治旗下辖苏木这一类乡级行政建制。

🔷日常所说的“城市”既可能是省级行政区（例如重庆市），也可能是地级（例如宁波市）或县级行政区（例如余姚市）。

🔷新疆的伊犁哈萨克自治州下辖塔城地区、阿勒泰地区，即地级行政区管理地级行政区，行政体制比较特殊。

一个行政等级之所以有很多类建制，以地级行政区为例，部分原因如下：1）机构设置不同：根据《中华各地人民共和国地方各级人大和政府组织法》，地区是省级行政区派出机构，不设置人大，为虚一级的地级行政区；而自治州、地级市设置同级人大。2）历史原因：1994年分税制改革后财权下达至地方，由于地区为虚的地级行政区，实际运作时多有不便，各地便兴起了撤销地区、建立地级市的热潮，目前现存的地级行政区以地级市为主；3）习惯沿用：清朝时今内蒙古即被划分为盟和，旗等行政层级建国后沿用这些概念。

2、 公务员领导职务层次和机构等级划分

《中华人民共和国公务员法》第十八条规定“领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职”，即职务共5个层级，每个层级分正、副2职。但十八条也说明“公务员领导职务根据宪法、有关法律和机构规格设置”，即职务设置散布在不同法律中、不同机构可能设置名目不同的岗位让人难以判断其对应领导职务层次。为解决这个问题，各机构会在自己的三定方案中披露岗位对应的领导职务层次。

在民间俗称的四套班子（即党委、政府、人大和政协）中，岗位和职务层次有如下较为复杂对应关系。

简单来说，领导职务设置符合如下规律：

🔷每一级机构下设机构可分为“内设外管”两套系统，“外管”是指管辖下一行政等级的机构，内设部门一般与其平级。例如，国务院（国家级机构）内设教育部等诸多部委，这些部委均为省部级机构；国务院外管浙江等诸多省级行政区，这些行政区也为省部级机构。以此类推，教育部（省部级机构）内设的高教司为厅局级机构，浙江省（省级行政区、省部级机构[4]）内设的交通厅为厅局级机构，浙江省政府外管的台州市等地级行政区也为厅局级机构。

🔷某一级机构的正职领导人为正级，副职领导人为副级。以湖州市（地级行政区、厅局级机构）为例，市委书记、市长、市人大主任、市政协主席为正厅级，而市委副书记和市委常委、副市长、市人大副主任、市政协副主席为副厅级。同理，司长作为高教司（厅局级机构）的正职领导人为正厅级干部，副司长为副厅级干部。

多数情况下，地区行政等级和领导职务层次对应，即某个省（省级行政区）为省部级机构、省长为正部级干部，同理，某个地级市（地级行政区）为厅局级机构、市长为正厅级干部。但也存在特殊情况：

🔷直辖市的县级行政区：直辖市内设外管的机构和机构领导职务层次提升一级。例如，渝中区作为重庆市辖区之一，行政等级为县级，渝中区区委书记职务本应为正处级；但因渝中区上级政府为直辖市，故渝中区区位书记职务上调为正厅级。

🔷副省级城市：有的地级市经济发展水平和政治地位较其他地级市更高，被提升为“副省级城市”。

a)副省级内设机构等级、机构领导职务层次大多提升半级。以宁波市为例，宁波作为地级行政区，其市长本应为正厅级，但因宁波为副省级城市，故其市长职务为副部级；相应地，宁波市教育局作为市政府下属机关，其局长为副厅级。

b)副省级城市外管的市辖区、市辖区内设外管机构等级和领导职务层次跟随上调半级，但外管的县市、县市内设外管机构仍为原来的级别。例如，区、县、县级市作为县级行政区，其区长职务本应为正处级，但因宁波上调半级，故宁波市奉化区长为副厅级，但象山县县长、余姚市市长仍为正处级。

c)副省级城市还额外设置一个低于副厅、高于正处的新层次，被称为“副局正处级”，可以看作是特别的正处级。副省级城市内设行政机构、外管的市辖区副职干部均可看作是“副局正处级”，如宁波市教育局副局长、宁波市奉化区副区长。

🔷高配（领导职务层次高于地区行政等级、机构等级）：因某些地区比较重要、某些干部兼任其他岗位，会出现高配现象。例如，南昌市作为地级行政区、厅局级机构，其四套班子正职干部职务应当为正厅级，但南昌市委书记兼任江西省委常委、为副部级干部，领导职务高于地区行政等级、机构等级。

3、 园区“行政层级”怎么看

市场较为关注园区的“行政等级”问题。然而，园区是地方政府派出机构，不是行政区，故准确来讲并没有行政等级一说。“党是领导一切的”，常规做法是将园区区委书记职务层次作为该地区的行政等级。园区在行政等级上一般都会实行“高配”，即园区区委书记兼任的领导职务层次比上级政府低半级。例如，上海市政府（省部级）下属的上海市浦东新区本应为厅局级机构、新区区委书记应兼任正厅级职务，但实际上区委书记兼任上海市委常委、为副部级干部。2019年存续的19个国家级新区基本符合上述规律。

北京工隆建通智库

（总第41\43期）

博主讲堂|隐债化解及土地片区基建融资

主讲人：薄著

【课程内容】（开课时会根据最新情况调整）:

一、2020政府投融资新逻辑

（一）疫情对于财政政策以及地方政府投融资的影响

（二）重磅政策密集出台，重塑逻辑

1、国务院《政府投资条例》

2、中办国办《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》

3、国常会扩大专项债使用范围但不得用于房地产相关领域

（三）重点关注逻辑

逻辑一：区分政府投资项目和非政府投资项目

逻辑二：区分隐性债务和市场化融资

逻辑三：培育主体，规划有经营收入的项目

逻辑四：不以土地，而以土地的最终产出规划项目

逻辑五：存量崛起（案例）

（四）2020银行政信业务新方向

（五）如何为项目构建现金流（案例）

二、ABO模式与城投融资新理念及政企债务的切割

ABO释义

ABO案例

ABO城投主体特征

ABO与PPP甄别

ABO与政府债务的切割和隐性债务的化解

ABO合规性分析

ABO市场化融资运用要点

贷款与债务的秘密-如何不形成隐性债务？

三、两类国资改革与融资

两类国资公司概念、异同、改革的内容

两类国资改革对城投转型突破发展的意义

城投国资改革及融资（案例）

四、园区城投发展及流动资金贷款案例

园区发展及城投转型历程

可资借鉴之处及存在问题分析

监管部门对于流贷的监管要求

为城投叙作流贷的要点

城投流贷需求测算的困境与解决

城投流贷测算案例

五、隐性债务置换化解操作要点

1、隐性债务的概念

2、隐性债务的甄别

3、隐性债务化解路径及操作要点

4、隐性债务置换化解难点分析

5、如何理解债权债务关系清晰？

6、如何理解对应资产明确？

7、如何理解财务可持续性？

8、从银行审批角度看隐债置换业务

9、隐性债务置换案例（6种）

六、专项债与市场化融资的结合运用

政府专项债券品种、特点及主要政策要求

专项债+市场化融资的核心因素分析

专项债项目规划要点

专项债融资方案结构化设计（含专项债做资本金）

专项债+市场化融资案例分析

七、土地片区基建融资中的合规问题与模式搭建

1、土地开发流程

2、财综4号文之后的土储业务模式

3、政府可否委托国企进行片区开发？

4、委托代建与委托开发（授权开发）有什么不同？

5、委托代建以及政府购买服务、政府采购工程能不能融资？

6、片区开发项目和园区开发项目有什么不同？

7、片区开发项目能不能融资？如何融资？

8、园区开发项目能不能融资？如何融资？

9、土地出让金返还模式还可行吗？

10、如何理解“平台公司不得以财政性资金作为偿债来源进行融资”？

11、政府如何合规地把钱给到城投？

12、政府委托的片区园区开发主体能不能融资？

13、什么算来自政府的收入？

14、由政府委托的开发主体进行融资是否违反“政府投资项目不得由施工企业垫资”？

15、由施工企业为城投垫资违规吗？

16、如何定性政府投资项目？

17、政府以补助补贴支持的项目该如何定性？

18、政府把钱给到上级公司，上级公司再投到项目，算不算政府投资项目？

19、如何定义垫资？

20、建筑企业供应链融资可以做吗？

21、什么是土地增减挂钩业务？有哪些环节有融资需求？

22、土地增减挂钩指标跨省交易能做融资吗？

23、土地增减挂钩指标省内交易能做融资吗？

24、为什么这种土地指标交易业务可以融资？

25、新时代学校医院基建融资该怎么做？

八、片区开发融资的15种融资模式

1、传统模式：委托代建、平台贷款、BT模式

2、土地注入模式

3、F+EPC模式及投资人+EPC模式

4、汕头模式

5、深圳模式

6、上海模式

7、石家庄模式

8、湘潭模式

9、广义棚改自求平衡模式

10、广州“三旧”更新模式

11、PPP模式

12、片区特许开发模式

13、城市运营商模式

14、ABO城投转型模式

15、混改模式

九、政府投融资全体系知识架构及合规要点

十、实操问题解答与案例讨论

【主讲人介绍】

薄著老师系北京工隆建通智库首席专家，国家发改委特许经营法立法专家组成员，财政部中国PPP基金投资审核委员会委员，国际信贷分析师协会标准委员会委员。薄著老师从基层干起，具有30年银行经营和管理经验，被誉为业务干部中最懂政策的，政策领导中最懂业务的，是国内知名的政信金融专家，其视野广阔，政策水平高，实操案例多，课程具有很高的前瞻性和实操价值。薄著老师系信贷白话公众号博主，他写过大量政府投融资和政信、信贷文章，在网上和线下均有广泛影响力，其讲课极具吸引力和启发性，深受好评。

【课程特点】

地方政府投融资以及基建城投融资工作纷繁复杂，政策波动大，热点难点问题频发。本次讲座聚焦实务中遇到的热点难点问题，设计了极具针对性的课程，全部讲干货、上硬菜，实操实练，旨在较短的时间内消除参会人员的疑虑和迷茫，轻松上阵，撸起袖子加油干！

本次讲座适合政府投融资领导，城投、建企中层以上管理者参会，尤其适合政府相关部门、城投与银行等金融单位相约共同出席。