|
从分业监管走向统一监管，绝非一帆风顺，其中会遇到很多障碍。14个经历了监管一体化改革的国家或多或少会遇到如下困难：原有的金融法律不适用统一监管的要求，需要对原有的法律进行修改；在监管机构合并整合过程中，一批经验丰富的监管人员离开了监管部门，留下来的监管人员工作积极性不高；合并成立的统一监管机构信息系统一体化和基础设施建设滞后，影响工作效率和监管效率；合并成立的统一监管机构任务不够明确；缺乏足够的资金来维持运作等等。从表8可以看出，这些国家在进行监管一体化改革的过程中都面临着几种障碍。 ■法律限制 在大多数国家，建立统一的监管机构需要修改大量的金融法律法规以使新的监管机构能够有效地履行职责。事实上，有的国家（如英国）没有选择修改现行法律，而是用新的一整套统一的法律体系来替代原有的各个领域分散的法律体系。 法律必须对新成立的统一监管机构的任务、目标、权力和职责范围进行界定。此外，按照国际惯例（参见《银行、证券和保险监管实践的核心原则》），为了使得新机构有效监管，法律也应该为它们提供一定程度的自主权和法律保护，并且建立一套确保监管机构逐步建立起其监管权威性的机制。 然而，正如表7所示，由于法律框架的过时或不适合，14个国家中的9个在一体化的最初3年中遇到了各种问题。包括在资金来源、资产所有权、与外国对等机构签订条约的权力、对市场参与主体的制裁、制定和修改法规的权限等方面的模糊不清，这在一定程度上影响了监管机构完全地履行其职责。此外，在一些国家里，统一监管机构的职员没有受到足够的法律保护，也没有提出确保其监管的权威性。 此类法律问题至少在新机构运行的前几年会影响到监管机构完全履行其职责。因此，在新机构建立前或建立后的短期内，更新法律是非常重要的，以避免法律上的不配套，降低新机构的效率和信誉。 ■资深监管人员离职和新机构士气消沉 监管机构一体化过程中一个并非本意的后果是原有机构资深监管人员离职。调查中发现，14家机构中有9家提到资深监管人员离职是一体化进程中的不确定性带来的后果。 另一个与此相关的问题是合并成立的新机构容易形成士气消沉的局面。接受调查的机构中，50%受这类问题影响。很多职员认为，一体化进程带来不确定性，并不仅仅因为潜在的裁员，同时也是因为新监管机构的组织架构、部门领导和待遇条件等迟迟不能确定。 ■管理问题 合并两家或多家监管机构，在管理上是一个巨大的挑战，因为每一家机构都有各自的组织结构和组织文化。此外，在专门监督某一类型的金融中介时，每家机构都有与该领域法律法规相符的管理和监管方式。 一体化进程中假如管理不当，就会存在失控的危险。除了上面提到的资深职员离职、士气消沉等问题，几个国家还提到其他的问题，如很难出台一个完整的机构合并计划，信息系统和基础设施很难整合等。即使不同机构之间存在明显的功能重叠时，裁员也不是轻而易举的。被调查的两个国家在整合过程中还遇到了资金不足的问题。一般来说，大部分的问题都集中在如下几个方面： *整体目标 *工作计划 *新机构的组织架构和部门职责 *高管的职责 当决定采取统一监管时，国家应该想清楚，它究竟想达到怎样的目标，以及如何实现这些目标。正如本次调查发现，一体化的监管机构可以采取不同的形式。当局可能采取部分合并的一体化监管（通过合并两家主要的监管机构），也可以采取全面合并的方式（合并所有监管机构，创建统一的监管机构）。此外，当局也可以选择赋予新机构所有的监管权力，或者有限的监管权力，而把一些重要的权力留给财政部或者中央银行等其他机构，如给予执照的颁发权和吊销权。 另外一个重要的问题是一国打算在统一金融监管标准的道路上走多远。一种选择是，一体化后的新监管机构可以按照功能监管设立部门；另一种选择是，按照不同监管对象来设立监管部门。 监管机构一体化最难的一个工作是在不同的监管目标间进行平衡。由于金融监管的目标是多元的，在多目标监管的前提下——从预防金融系统风险到保护个体消费者免予欺诈，因此一个统一的监管机构可能很难有一套清晰的监管目标和原则，也很难区分清楚不同类型的金融机构。另外，如果这个新机构成立时没有将目标清晰界定的话，那么当不同的监管目标出现冲突时，就很容易迷失方向。 表8比较了在监管一体化改革中，完成一些关键步骤所需要的平均时间，时间从宣布合并时开始计算。 显然，完成这些关键步骤，一般需要一年或者两年的时间。所有国家都认为，如有可能，这些步骤应该以最快的速度完成，这样可以降低一体化进程带来的不确定性和员工失落感。 此外，如果建立一体化监管仅仅是提高一个国家金融监管水平和质量的第一步，以最快的速度完成合并显然是重要的，这样可以创造一种很有必要的“改革文化”，以帮助后续的金融改革得以顺利和迅速完成。 ■其他问题 这些国家还提到建立一体化机构的一个很重要的风险，即一种监管方法相对于其它方法可能会占上风。当一种金融中介——通常是商业银行——在金融业中占主导地位的时候，这种情况就可能会发生。这样一来，合并过程更像大机构吞并一批小机构，而不是几家机构的合并。 如果管理不当，这种状况就会造成对非银行金融中介监管质量的下降，因为新的统一监管机构可能将更多的资源投入到监管占据主导地位的金融中介，并以牺牲其他金融中介的监管为代价。 另外，一些已实施统一监管的国家建议监管部门要多与市场进行交流，向它们说明新监管机构的目标、政策和工具。统一监管机构若要取得成功，一个重要前提是让所有市场参与者都了解建立一体化监管机构的原因，并且愿意与之合作，以保证金融系统的稳定。这些国家也强调，要划分清楚统一监管机构、财政部和中央银行各自的角色和责任，这样，市场参与者就能明白新机构的责任和义务。 另外一个重要的问题是监管机构一体化更应该在金融系统稳定时实施，允许管理层有足够的时间和精力处理与组织结构变化相关的很多复杂问题。当金融行业正处于困难时期，去尝试这种大的调整是不可取的。 [注] 在本研究报告的编译过程中，北京大学光华管理学院的黄艳琼、马园园和孟繁杰同学参与了报告的初译工作。 2统一监管体制是指一个国家整个金融市场由统一机构负责监管，或是将至少两类金融机构（如银行与保险、银行与证券、证券与保险）的监管权力交给一个监管机构负责。 3市场份额用隶属于金融集团的金融机构的资产额占每个行业资产总额的百分比表征 4参照《金融服务和市场法案》，英国国会，2000年6月通过，2001年12月1日开始实施。 5有报道说，那些已经完成从分业监管到一体化监管转变的机构——如英国的FSA——比转型前对雇员更具有吸引力，所以招募新员工变得更加的容易。参照Clive Briault （2001）： Building a Single Financial Regulator，这是一篇为金融监管一体化会议准备的论文。 6 图表资料来源：除非有特别说明外，本文图表均摘自《International Survey of Integrated Financial Sector Supervision》， Jose de Luna Martinez & Thomas A。 Rose，世界银行政策研究工作论文0396号，2003年7月 |
|
|
