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作者简介 张贵洪，复旦大学国际问题研究院教授，博士生导师。研究方向：联合国与国际安全、印度和南亚问题。 陈夏娟，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生。 摘要 权威对于确立规则具有重要意义，这是全球治理的一个重要环节。国际关系中各行为体影响力的扩大使它们能在进行全球治理和制定相应规则时共同分享这一全球性的权威。本文结合强调效果的政治学和强调合法性的法学研究，从拥有权威的行为体之间关系的角度来阐述权威分享的定义和特点，并且通过分析权威分享的互动过程来解释联合国多边环境谈判，指出参与多样性、治理价值选择、责任分担和议题联系这四个要素是影响权威分享实现的关键。随后，本文以多个具体谈判案例说明其各要素的表现及其在谈判中的作用。这一研究的目的在于通过这种跨学科方法使我们能够更好地理解在进行联合国多边环境谈判时各权威行为体间的关系与呈现出的新特点，并从这一角度考察当前全球环境治理体系如何发挥作用。 关键词：全球治理；权威形式；联合国多边环境谈判；规制；共享共治 我们所身处的全球化世界在随着非国家行为体影响力的不断加强而逐步呈现出新的权威结构。传统的国家权威功能并不能在解决全球问题的合作安排中得到充分发挥，人们对国家处理社会问题的能力和意愿的质疑越来越多。虽然解决全球问题对权威的内在需求并没有减少，但全球环境治理的制度安排正在使国家与非国家权威以及南北关系的界限更加模糊。实践告诉我们，“公共和私人安排以及国家与非国家行为体的两分法并不能帮助我们理解权威是如何通过国际和跨国治理安排、规范框架和话语间的复杂互动而形成的”。有鉴于此，我们需要更进一步去理解全球化时代的权威及其在全球（环境）治理中的作用。 一、国际关系中的权威和权威分享 我们需要对国际关系中的权威进行再定义。全球层面的权威指的是“规则和规范制定者与这些规则和规范预期的追随者之间的关系”。在这一关系中，行为体可以同时成为权威的对象和权威拥有者。这种权威表明一个行为体或制度具有促使人们接受规范和规则的能力。与政治哲学所描述的权威概念相类似的是，全球权威产生于类似一种“社会契约”，经由谈判与交流后受到其他国家和行为体的认可而最终达到一种均衡（equilibrium）。而我们在接受这一定义的时候也即接受了国际关系中国家和个人的行为能力都在某种程度上受到限制，即自主性（Autonomy）的让渡与授权。 解决全球问题对权威的内在需求并没有减少。在无政府状态下，人们设想的理想情境是全体一致地就全球性问题进行决策，但这种决策方式的交易成本无疑是巨大的，因而权威的存在仍是必要的。而且这种需求在缺少一个世界政府执行管治职能的情况下，呈现出了多样性。 也就是说，拥有权威的行为体都在全球治理中提出和实施了各自制定相应规则的构想，这些行为体包括我们传统上所认同的国家和政府间国际组织等公共权威，也包括非政府组织和跨国公司及一些个人的私人权威，尽管在合法性基础上具有差异，其中前者在全球治理中运用权力资源以强制或建设性激励的方式提供合作的动力，以身作则地采取行动和贡献问题的新解决方案等，而后者则通过一些权威性的国际组织和有影响力的国家的同意，并以科学知识的专业性和可信度以及强调道德责任和价值追求赢得其他行为体的认可。 在全球治理理论的研究上，权威之间的关系正在受到关注。戴维·莱克（David Lake）认为，“关系型权威来源于治理者和被治理者之间的交流，……这种取决于治理者和被治理者行动的关系型权威是通过正在进行的互动产生和再生的一种平衡。”在全球治理的世界里，国家不再拥有特殊的权威地位，就像所有其他权威一样，它们为自己的权利而谈判，其他权威反过来积极地限制国家权威并限制它们的影响范围。 詹姆斯·罗西瑙（James N. Rosenau）提出，随着人们日益适应并融入一个多元中心的世界，“全球治理以广泛的权威分解，以及处于世界政治两个世界之中，并且使得为建立人道和稳定的世界所需的协调职责变得极为复杂的权威场域数量的不断增长为特征的。”通过对全球规制的考察，我们可以知道，管制日益在国家的决策范围之外发生，例如超国家层面和国家之外运用权威的制度。“国家似乎在与非国家行为体分享决策的权威，也必须与日趋复杂的全球组织打交道。”于是，在进行全球环境问题的决策时，国际社会采用了包容型决策过程（inclusive decision-making processes）。 国际法理论同样在讨论权威的多元性（plurality）和权威间关系（interauthority relationships）。妮可·拉夫汉（Nicole Roughan）认为权威的多元性在国际秩序中是显而易见的，由国际组织、地区组织、特别机构、法庭和国家本身来行使权威，可以分为同一领域（same domain）和互动领域（interactive domain）的多元性：同一领域是两个或者两个以上的权威在同一活动范围内对相同的主体（subject）发挥完全重叠或部分重叠的影响力，如国家和超国家的司法制度；互动领域则是指合法权威主体的互动或它们寻求管制的活动的相互联系，例如A国与B国在做出互相的环境承诺时其权威领域发生的互动。就权威间的关系而言，国家间关系是分离的（disjunctive）且彼此独立，它们的关系不受共同组织原则的管治。缺乏一个规范性框架管理分享关系的权威并不意味着没有规则约束它们的关系，如各国的宪法对处理国家间关系都有所规定。 权威之间的关系较为复杂，可以是相互兼容的，也可以是互补的，还可以是冲突的。例如，在我们所确立的国际环境机制下，不论是北方还是南方国家，抑或受这些机制管制的企业和公民社会团体，都是该机制运用权威的对象。考虑到国家本身所具有的权威，该机制所代表的国际权威成为施加于其他权威（通常是但不限于国家）的权威。建立机制的过程将上述行为体这类分离的权威转变成为统一的权威。此外，我们很难回避权威之间存在冲突现象，但“冲突同时附带而来的潜在可能是创新和进步”。 这可以鼓励人们寻找解决冲突的有效方法，如国际法在开发和保护森林问题上可能与国内法产生冲突，在此情形下，二者作为同一领域的权威会暂时将冲突搁置，它们选择退回“安全地带”，或通过参与对话的方式决定它们的行动范围。 虽然现有研究已经关注了权威间关系并进行理论概括，但我们需要一个清晰的标准来确定权威间关系的类别和特征，更准确地探究当前的权威间关系是如何在建立全球环境治理规则上发挥作用的。因此，权威分享概念的出现可以用于对这一领域的全球权威结构进行再定义。 已知的有关权威的认识是一种确定他人应承担的规范性义务的能力，既有发挥作用的特定对象，即针对某一些行为体来确定权威关系，也有相应的活动领域，也就是说它的命令受到一定边界的限制，二者构成了权威的合法幅度（range of legitimacy）。因此，权威分享描述的是这样一种互动，即在一个享有大众认可的具有合法根据的共同新领域中，互有利益相关性的行为体（或制度）通过对话和学习，共同实践实现目标所需要的权威。 在本文中，这一目标特指通过多边环境谈判来制定全球环境治理的规则。也就是说，包括国家、国际组织、企业和其他公民社会组织在内的各行为体针对人们迫切关注的某个环境问题，通过谈判和协商来寻求地球生态系统的管理方法，在此过程中，它们分享着建立此规则的权威。 这一定义表明权威分享具有如下特征：首先，权威分享反映了拥有权威的行为体间的相互依赖。权威时常在形式上表现为特定的制度安排（institutional settlement）。权威分享发生时行为体实际上都在权威的作用领域内，并成为权威的作用对象，但其中任何一方都无法用其自身的宪法规则赢得另一方的顺从（deference）。对于它们共同关心的问题，权威之间可能就各自提出的解决方案进行竞争，进而合作性地发挥作用，这比起坚持用顺从关系使其中一种权威优先于其他权威，更有利于全球环境问题的解决。 其次，权威分享的合法性来源表现出多元性。这一合法性可以经由程序上的正当安排，体现在参与的过程（procedural justification）中，也可以在价值规范上体现在参与的内容和结果中。同时，权威的对象将承认和接受多个权威。 例如，A要求行为体采取行动X，而B要求行为体去完成Y，该行为体不论是按照A的要求还是B的要求都比自己单独行动的效果好，即使无法确认X和Y中哪个更有价值（或许价值相同，或许无法比较，也有可能产生对于单个主体和整个主体群体的不同的副作用），最终，它都会认为A和B对其拥有权威。这在环境政治决策中也是常见的。虽然南北方国家针对全球气候变化和生物多样性提出的对策各有不同，但“它们都被要求应积极和建设性地参与以保证合法性和有效性”。 再次，这一互动需要充分考虑权威之间的兼容性、互补性和可能的冲突。这也产生了一个问题，即在互动中什么时候某一权威应该顺从于另一权威。拉兹（Joseph Raz）认为，“某一制度处于另一制度的权威下，这时如果低级权威服从于高级权威，而不是它单独行动，那么它的任务能更好地完成。”但如果权威之间并没有明显的高低之分，如国际法体系中的国家，如何为不同权威所下达的指令排序以及行为体如何识别应当服从于哪个权威呢？那么就要通过权衡和协调来实现各方对于权威领域和对象的要求，确认各行为体在权威体系下应承担的义务。 最后，也是最重要的，分享权威的各行为体在身份上既是权威的拥有者，同时也是权威的作用对象。它们是相对的权威（relative authority），无法被视为独立存在的单元来分析。例如，各国制定的本国适应气候变化规划与缔约方大会达成的适应机制都在此议题上做出了相应的规定，二者都具有权威性，但后者是各国及其他组织参与协商的结果。 因此，权威分享下各行为体所行使的权威都是有限的，彼此的权利和义务因而得以界定。它们之间不仅有对权威的服从，还有不同的合作方对彼此的尊重。“更具体地说，当一个制度决定要求给予它在解决一个共同关注问题时的尊重，那么即使其他各方认为它的具体解决办法并不是最优的，只要这个解决办法是有法律约束力的，它们也不会插手。” 为了严格地论证这一概念，我们需要对权威分享划定界限，排除一些不属于权威分享范畴的权威间关系。对此，我们不妨来区分一下权威分享与代理型权威。 “授权—代理”在全球环境治理结构中占据着很重要的环节，其要旨是国家将重要的治理任务代理给它所选定的国际组织，同时对这些代理人的执行情况进行监督，在必要时还可以实施惩罚。这些接受授权的代理人自然要对当事人负责。显而易见，国际组织的权威来源于国家，这在给予国际组织参与治理的能动性的同时又对这种自主性进行约束。以世界银行的环境改革为例，1988–2000年，世界银行在美国、欧洲和日本的要求下加大了对环境问题的关注力度，在该问题上的项目投入因而逐渐增加，在数量上成为仅次于社会项目的第二大类。这看起来似乎是国家与国际组织在分享环境决策的权威，但它们有本质上的不同。 从授权的当事人的角度，一旦它们将任务成功地进行代理，则几乎不再对其活动和指令进行干涉，因此我们通常所看到的是代理人在独立地从事治理的外在形象；而从代理人的角度，它们与当事人在关系确立之时即订立了规定双方职责的契约，它们的管理内容是既定的，虽然随着自身机构的壮大与完善，代理人的影响力在增加，但它们仍无法脱离契约的约束。由此看来，代理关系双方的权威关系并非彼此独立而是相互影响与制约的权威分享。 二、联合国多边环境谈判中的权威分享 根据权威分享理论，我们对联合国多边环境谈判进行重新解读（见图1）。联合国多边环境谈判中的权威分享是由主权国家和非国家行为体在联合国决议授权的一定时间内，就某一特定环境问题进行权利与义务的分配和价值的选择，并达成具有广泛共识的协议。在此过程中，各方通过正式和非正式的协商，提出科学证据，表达立场建议，逐条确定草案内容，在全体会议中表示同意通过该草案，并使之签署生效。“谈判过程大多是专设的（adhoc）和不受管制的，没有中央权威管理这个过程，”a这样，由多个行为体分享了建立全球环境治理规则的权威，并且实践中大部分行为体都遵循相关程序和惯例。在此过程中，丰富多样的权威行为体及其相应内涵将巩固权威的有效性，既保证了程序上的有效参与，又符合并深化了某些价值规范。 图1多边环境谈判中的权威分享过程 资料来源：作者自制。 具体来说，我们可以从三个方面解读这一权威分享过程。 （一）多边环境谈判进程 联合国多边环境谈判是一个复杂的决策过程，它有其既定程序与规则，主要涉及协议的倡议与草拟阶段（the initiative- and drafting-stage）和采纳阶段（the adoption-stage）。法律并没有具体规定谁应该作为首要倡议者，既可以是由国家集团或观察员代表提议，也可以是联合国等国际组织的正式决定。 因此，在第一阶段，如果是一个全新的讨论议题，通常由联合国大会通过决议，确立一个包括国家政府代表、联合国环境规划署（UNEP）和其他相关的国际组织在内的特别谈判小组，通常被称为政府间谈判委员会（INC）； 如果谈判是在已有的条约框架下进行，缔约方会议（COP）有权通过开启下一轮谈判的决议。在此过程中，非政府组织和利益团体会带着它们的背景研究材料和自拟的多边协议草案对感兴趣的政府进行游说。如今，越来越多非国家行为体被允许作为观察员列席谈判、准备立场文件并进行发言。 以上两种情景是近年来国际环境谈判采取的“公约—议定书”（convention-protocol）两步法。1992年的《气候变化框架公约》和1997年通过的《京都议定书》就是这种将规则分成两步制定的典型案例。前者没有设定任何目标和时间表，由后者来完成，中间的时间则是为行为体进一步承担分配的责任余留的过渡阶段。有学者指出，在这段时间内如果有任何国家或组织单方面地制定并实施了创新性的措施，那么它在下一次的谈判中将取得先机。 （二）权威分享的影响因素 其一，参与者的多样性强化了谈判及所达成规则的合法性。在现实的谈判中，“越来越多的管理决定是由技术委员会来设计并准备，只有将要正式通过生效的协议才交由国家代表决定。” 在《联合国宪章》下，多边谈判尊重主权国家的平等地位，实行“一国一票”的原则或采用以共识为基础（consensus-based）的程序。作为科学顾问、信息收集人和议题提倡者的非政府组织在议程设定方面具有较大的影响力，但在谈判中则作用有限。非官方身份使它们在每次正式谈判开始前都要耗费大量的精力去争取参与的权利，希望以制度化的形式使它们确立和与会国家的完全伙伴关系。劳伦斯·E.萨斯坎德（Lawrence E. Susskind）和萨利姆·阿里（Saleem H. Ali）指出，“确立条约的目标是共识而不是多数统治，因此，谁拥有或没有投票权并不必然是一个重要的问题。” 对于非政府组织，它们应当被看成独立且角色不同的行为体而置身于整个谈判过程，在条约制定的整个过程中兼顾所有利益相关方的利益和关切，并以非正式的对话来改变僵化的谈判格局。这在程序设计上实现了对公共权威运用的控制。 其二，合作的意愿和能力促使谈判参与方在治理价值上做出选择。全球环境谈判提供了一个平台，在此，行为体有机会共同商讨该如何选择最合理的治理价值。以科学与政治上的平衡为例，事实上，虽然环境问题的定义、事实证据的发现有赖于科学家的研究，但在谈判阶段，他们的研究成果所能引起的关注并不如想象中的那么多。毕竟，谈判本质上是一种政治博弈。而且，环境谈判的特殊性还在于，谈判即使达成协议与真正扭转环境损失很难同步。 例如，虽然《保护臭氧层维也纳公约》和《蒙特利尔议定书》于20世纪80年代已生效，但臭氧层空洞仍在扩大直到21世纪初才达到峰值，且尚不确定何时能复原。也因为这一点，谈判代表们通常会以科学不确定性为借口为其不合作的立场和不采取行动进行申辩。 因此，对于单个行为体的参与而言，一方面，谈判过程的复杂性来源于各方政治意愿的冲突。也就是说，行为体的努力是围绕着“交换妥协”还是创建积极有用的对策用于实践，是计算着因实施管制措施而带来的经济损失还是考量由更合理的资源管理方法带来新的收益并分享这些收益方法，这些选择使谈判沦为检验政治意愿的场所。一味的政治妥协又将使环境问题的解决迟缓而低效，越是迟缓的行动越会使各利益攸关方失去对集体行动的信心和对彼此的信任，从而减少环境合作上的政策创新的可能性，进而成为了恶性循环。 另一方面，如何在谈判中选择治理价值，谈判实力（negotiation game power）成为发挥影响的一个重要的因素，比起行为体的整体实力，它更是行为体合作能力的一种体现，也更准确地影响着国家谈判战略的选择。具体来说，这种能力是指“行为体通过做出或者履行国际承诺以应对全球性问题的过程中，承担成本和获取收益的条件和力量”。合作能力与合作意愿“作为一种中间变量或者因果机制，整合了影响国家合作行为的国际层次和国内层次的因素”，共同决定着行为体在不同谈判议题上的合作行为。 其三，责任分担的界定意在使各方能够明确权威作用的范围。多边环境谈判几乎总是要求所有国家与非国家行为体协调一致，参与制定与执行解决环境问题的国际应对措施，这主要是因为环境损害影响的范围超越国界，遍布全球。但是，面对不同国家的实际能力和需求，实践权威的行为体需要确认权威能够合理地划定责任与义务的边界，也就是说，环境治理的责任可以在多大范围内进行分配。 “共同但有区别的责任”（CBDR）原则被认为是帮助国家找到各种不同问题、因素和利益间平衡的过渡方法。作为国际环境法区别待遇的一项重要原则，共同但有区别的责任具有两层涵义：“首先，它建议甚至是要求所有相关国家参与以解决环境问题为目标的国际应对中；其次，考虑到其多样的情形、条件和能力、对该问题的历史贡献和未来发展能力，它推动各国采纳和执行各式各样的承诺。”从这个方面来看，将责任进行主体间的区分是因为，单一的责任分配方案很难在所有缔约方中获得认可，而且在多重因素影响下的复杂谈判进程中，越是临近谈判结束，留给谈判参与者达成共同准则的空间和余地就越是有限，于是通常到了最后关头各方做出的承诺仍然是以单个国家或一类国家为基础。 值得注意的是，以诸如共同但有区别责任这样的原则和方法将环境责任的主体区分开来，对于权威分享也会产生一定的影响。克服多重行为体间的分歧并实现目标是权威分享过程中的关键。当面对严重的分歧时，将根据国家的发展水平对主体进行进一步横向上的分类，被认为是一种维护机制有效执行的方式。但鉴于多边环境谈判本质上就是行为体在分享权威中制定规则而非单一的全球权威造法，因此，如何确定进一步分类的标准以及如何动员某一国家进入其中的一个分类，都是十分复杂的事情。方法也许多种多样，但只有坚持“不给任何一方以过度的优势”，才能实现公平的责任分担。 其四，议题增减反映了权威所发挥的作用处于不断变化之中。一方面，根据权威分享的定义，行为体在特定问题领域实践实现目标的权威，但针对某一领域环境问题展开的谈判并不是发生在真空之中，它具有一定的历史来源和现实关联。人们曾试图模仿《联合国海洋法公约》以综合性协议的形式全面管理工业化以来的大气污染问题，包括气候变化、酸雨污染及其他跨境污染问题等，但也正是围绕海洋法长达十年的谈判使他们意识到将谈判局限在一定的议题范围内将更有利于协议的达成。勿庸置疑，气候变化全球协议的生成受到臭氧层治理安排的诸多影响，这是因为谈判进程中政府代表和参与专家存在大量重叠现象。 另一方面，随着人们对环境问题的认识不断深入，环境谈判因而推动问题领域不断扩大。本杰明·E.巴格佐齐（Benjamine E. Bagozzi）通过对缔约方会议的高级别政府代表发言进行的文本语义分析a证实了这一点，例如，仅在联合国层面气候变化谈判的议题现在已经包括土地利用变化及森林、减缓、适应、技术转移、方法、市场机制、国际航空、人权、与其他机制的关联等。这不仅是为了吸引足够的参与者进入谈判以换取其同意，也突出了解决气候问题的复杂性和难以达成有效协议的高度风险性。可见，将某一问题加入谈判议程是一柄双刃剑。 那么如何使问题的联系最有效地帮助谈判者达成协议呢？从谈判者的认知结构——对某一问题领域和问题联系的知识和理解——来看，哈斯（Ernst B. Hass）提出，“只有当协作产生共同收益的可能性存在并且被承认，（对一种因果联系的）认识才能使协作行为合理化。”b也就是说，人们需要确认问题之间在功能上存在因果联系，而这种联系长远看将使一方为另一方提供新的收益，以帮助消除谈判中各方的分歧，但“只有当所有各方都认为这种交易会为他们提升价值时才有效。” （三）多边环境谈判的权威分享形式 对于最终的谈判结果来说，行为体通常通过彼此结盟的方式来实现各自对治理目标的追求。对应于国际环境谈判，它分为两个阶段： 第一阶段是一个或几个“重要联盟”（the non-trivial coalition）的形成阶段，也即图1中所描述的“局部共识联盟”。在此之前行为体秉持收益最大化的原则提出自己的预期和立场，然后在发达国家与发展中国家间通过成本收益计算决定先由少数几个国家形成重要联盟，并确保该联盟内部与外部界限的稳定性，即没有联盟内国家想要退出也没有联盟外国家想要加入。 第二阶段则是“大联盟”（the grand coalition）阶段，即“全面共识联盟”阶段，此时形成包括所有谈判参与国家间的高度共识。在多边环境谈判中，如果存在公共产品的供给和需求（如让南北国家困扰的资金和技术转移），加上达成共识所需要消耗的整体时间和精力，以两个阶段的联盟达成国际环境条约这种方式会是发达国家和发展中国家的最优选择。而从制定环境治理规则的角度来看，上述的分阶段结盟也是一项规则体系在各方协商妥协中逐渐发展完善的过程，这其中各方诉求相互交织并以一定的先后顺序成为法律文本中的相应条款。 三、权威分享对多边环境谈判的影响：实例分析 权威分享是国际关系和国际法理论发展过程中一个新的分析视角，而从权威分享的角度来考察多边环境谈判的具体案例将更有助于我们理解它在其中的作用和对相关学科的影响。 （一）在议题提出阶段，行为体通常利用自身的权威促进相关议程的加入 气候变化前期谈判的条件成熟离不开国际社会的多方呼吁。经过多年的科学研究和政府间气候变化专门委员会中各国科学家的共同努力，以及政府间气候变化专门委员会第一份报告的完成使气候变化问题获得权威的科学阐述，国际社会都意识到了气候变化问题的重要性，成为“全人类的共同关切”。通常，各国政府对此问题进行把控，包括通过审查和谈判政府间气候变化专门委员会评估报告中对决策者的建议和总结，来监督这一日益突出的政治议题。很明显，上述这些过程都处在发达国家的主导之下。 《气候变化框架公约》生效后，根据公约规定，缔约方大会作为最高机构，“应定期审评本公约和缔约方会议可能通过的任何相关法律文书的履行情况，并应在其职权范围内作出为促进本公约的有效履行所必要的决定。”也就是说，为公约制订的促进执行的议定书将在此谈判并通过。 特设小组（AGBM）基于授权提出的进程在最初阶段对公约第4条第2款（a）和（b）项进行分析和评估，其依据是15个附件一的缔约方（皆是发达国家）向政府间谈判委员会提交的国家通报信息（national communication）。根据各国提供的温室气体1990年国家排放量清单，特设小组得出结论认为这些清单是不充分的，因此期望在第三届缔约方大会上通过一项议定书或其他法律文书的基本文件，它将包含附件一缔约方在特定时间内量化的减排目标同时并不为非附件一缔约方引入新的承诺。于是，缔约方与其他谈判参与者开始了有关2008–2012年量化减排目标的磋商。 在气候变化的背景下探讨森林问题随着气候变化机制的进一步发展也逐渐成为全球森林管理路径的选择。国际社会“尝试迅速找到森林采伐、森林破坏、生存和气候变化的经济上行之有效的解决方案。” “森林原则”中也有类似的规定，但最初国际社会，无论是发达国家还是发展中国家，“抵触将自然森林作为减排目标”，原因是多样的，包括“主权、充分监督和执行能力以及使用这种丰富而脆弱的自然资源抵消化石燃料排放将带来的环境、经济和社会影响等”。直到2005年情况才发生变化。蒙特利尔气候变化大会（COP11）将“减少发展中国家毁林所致排放量：激励行动的方针”列入议程项目，在听取来自巴布亚—新几内亚和哥斯达黎加政府代表热带雨林国家联盟（the Coalition for Rainforest Nations，CfRN）提交的受到主要热带雨林国家支持的意见和其他缔约方代表的发言后，决定设立联系小组，编拟一份决议草案交由缔约方会议审议。巴布亚新几内亚和哥斯达黎加在提案中建议“给《气候变化框架公约》加入一个独立可选的议定书，或在《京都议定书》之下通过一系列决议”。 （二）在谈判进行阶段，所分享的主要是国际环境制度或法律的权威，行为体本身的权威性因而减弱 首先，谈判参与方根据设定的谈判议程在既定的时间和场合内进行协商。例如，为确保在里约举行的联合国环境与发展会议上代表可以公开签署《气候变化框架公约》，1991年2月至1992年5月，政府间谈判委员会共举行了五届会议。 从第二届政府间谈判委员会开始，谈判进入提交各方对未来的气候公约草案的建议文件阶段；第三届会议成立的两个工作组提交了根据各国代表团提案汇编的案文；第四届会议时谈判进入统一拟定公约草案阶段。在原定的会议议程并没能使各方最终同意拟定一份共同的协议草案时，第五届会议在1992年2月份休会后，由政府间谈判委员会主席于4月中旬安排了一次扩大的代表会议，包括政府间谈判委员会、两个工作组和一些关键的代表团。会上代表们一致认为应当由政府间谈判委员会来起草一份最后会议的妥协文本，而不再与谈判文本中的那些数不清的括号和备选案文相较劲。这在许多参与者看来是“对于谈判的最终成功至关重要的”。在重新组建的扩大会议协助下，一份基本得到各方认同的文本拟就，并在共识的决策程序下予以采纳。 其次，多边环境谈判过程中分享的权威有着清晰的边界，谈判代表们在制度或法律约定的范围内进一步确定他们的权利和义务。在“减少毁林和森林退化所致排放量”（REDD）议程下，拥有丰富森林资源的发展中国家将此视为获得发达国家资金和技术以补偿自身碳排放减少的手段，它们尝试与其他组织和行为体在机制设计、信息接收和后续执行方面建立各种联系，许多跨国公司和非政府组织则希望在相应规则的设计上提供更大的话语权，它们提交了设计减少毁林和森林退化保障措施的文件。从有关文件的分析中可以得出，这些组织掌握了该议题全球谈判的专业知识，其所提交的倡议因而在谈判中具有直接影响力。 同时，各方的分歧反映在本文草案的多个备选项中。巴西、波利维亚和图瓦卢支持在国家适当的减缓活动背景下解决减少毁林和森林退化所致排放量问题，但许多缔约方反对将两者联系起来，认为这会影响前者作为减少排放的选择之一的重要性。基于以缔约方为主的谈判，之后的修正文本中添加了许多来自缔约方讨论后给出的意见，发展中国家主张避免使用《公约》下的“承诺”，不仅去除了与之有关的条文，也去除了特别强调附件一国家执行国家政策和措施的市场收入规定。与保障措施有关的文本中，厄瓜多尔、波利维亚、菲律宾、印度、墨西哥和许多其他缔约方提出应避免森林转化，而刚果、加麦隆、赤道几内亚等反对这样的措辞。 同时，发展中国家缔约方也在原则条款中强调它们所建立的核算和监测体系应“得到来自发达国家的足够、可预测和可持续财政与技术支持”。最终决议《哥本哈根协议》指出，“确认减少毁林和森林退化所致排放量的关键作用，……一致认为需要立即设立一个包含减少毁林和森林退化所致排放量的机制，以此为这类行动提供积极的激励措施，以期能够调动来自发达国家的资金。” 第三，行为体本身权威性的减弱并不意味着它们作用的消失。除了严格遵守谈判规则和完成谈判文本内容以外，行为体的权威也同时意味着行为体在该议题上具有一定的话语权。 成立于2008年、作为土著居民党团会议参与气候变化谈判进程的国际土著居民气候变化论坛（The International Indigenous Peoples Forum on Climate Change，IIPFCC）强调对土著人群的权利的承认和尊重，要求任何未来减少毁林和森林退化所致排放量机制都应当先获得他们的自由同意和使他们获得及时而完全的信息。“回顾2005–2010年间气候变化缔约方会议两个工作轨道的文件和缔约方提交意见，揭示了土著居民权利（后来成为社会保障措施的一部分）从谈判边缘到中心的发展轨迹，其中有些内容与地方社区相关联。” 在将土著居民权利纳入谈判文本和决议的过程中，发达国家如加拿大、美国、澳大利亚和新西兰也曾拒绝任何与此立场有关的权利言论，但由于减少毁林和森林退化所致排放量机制的未来执行必然与土著居民息息相关，它们的代表和相关缔约方开展了许多活动积极构建制度空间。“通过指出森林在减少温室气体排放方面经科学证明的作用，土著居民不是把他们的利益塑造成为一个排他主义的事项，而是普遍关注的事情。”然后，在与缔约方谈判者和政府的接触中，土著居民也能够展现并增加他们在处理减少毁林所致排放量的不同制度中的能力，施以道德压力和支持规范的变化。 例如，深受其影响的波利维亚在激烈反对以市场手段进行融资时，提出保护土著居民的领土和自然资源，成为与一些石油输出国讨价还价的依据。尽管之后的谈判逐渐淡化对以上这些规范的强调而回归到国家行为体的各自关切点上，但土著居民的权利问题已经成为气候变化森林议题上的一个不可忽略的焦点。 （三）在决议通过阶段，权威分享过程的差异影响着不同国际环境治理规则的法律属性 1.国家自主贡献——《巴黎协定》第4条与有关缔约方决议 2020年以后的减缓行动是《气候变化框架公约》之下的长期合作行动问题特设工作组在哥本哈根努力失败以后的未完待续。在全新的德班行动纲要特设工作组和《公约》与《议定书》缔约方会议中一开始谈判仍沿用之前的协议文本，把减缓作为其中一个协商部分，其中分别包括了发达国家和发展中国家的减缓行动。然后，德班平台进一步确定“国家自主贡献”这一单独议事项目，成为各方在全体会议、高级别部长会议和各种非正式小组协商会议的焦点。 随着2014年政府间气候变化专门委员会发布第五次评估报告，气候变化的现实和未来影响路径与趋势也被科学地揭示出来。在分别公开发布其报告的同时它们也配合着2015年协议的谈判，以形成实现全球气温升高在“2℃”以内目标的约束机制。同时，“《公约》秘书处所发布的报告显示，国家自主贡献意味着用具有成本效益的方式实现大幅放缓碳排放量的增长，使得各国到2030年仍有可能保持温升低于2℃。”为了确保在达成的协议中确立的责任是公平地分摊在每个国家身上，谈判中各方商议将以考虑各国现实条件和能力的可持续结果为依据，避免额外和不公平负担的出现。 对于许多缔约方来说，德班特设工作组的建立意味着《公约》共同但有区别责任原则之下的发达国家和发展中国家义务界限不再明显，观念相似的发展中国家群体坚持认为达成的协议和预期的国家自主贡献中应当区分反映共同但有区别的责任和公平，包括国家自主贡献信息应在附件一、附件二和非附件一国家间做出区分，并且大部分发展中国家要求阐明在多大程度上发展中国家的执行将依据所获支助的水平；而美国则认为差别应与各国情况的差异相一致并遵循共同但有区别的责任和各自的能力，在这一内容上应是无条件的协商和平衡的结果，“德班特设工作组在2015年达成一项有雄心的协议的承诺被描述为在考虑不同国家的情况下反映了共同但有区别的责任和各自的能力。”这种阐述给区别这一概念以更多主观理解的空间。 议题确定时国家自主贡献的法律属性并不能确定，欧盟和小岛屿国家在华沙会议上积极推动决议中采用“承诺”而不是“贡献”，“认为既然它们是一个有约束力的协议的一部分，也应当是具有法律约束力的。”为了使该条款具有法律约束力，欧盟与美国和一些大的发展中国家经过协商，以要求缔约方执行它们的国家自主贡献作为代替要求它们“达到”国家自主贡献目标的方案。这样使其具有强程序义务。 第4条第2款规定“各缔约方应编制、通报并保持它计划实现的连贯国家自主贡献。缔约方应采取国内减缓措施，以实现这种贡献的目标”。但略有遗憾的是，这同时也反映了国家自主贡献与《京都议定书》的减排目标不同，其责任是集体性的。此外，值得一提的是，缔约方决议中的有关“减缓”的内容，缔约方提交国家自主贡献的时限（第25段）及其统计指南（第32段）实际上都包含有法律约束力的信息。 2.损失与损害——《巴黎协定》第8条与有关缔约方决议 人们对气候变化负面影响的认识在不断加深。气候变化专门委员会的第五次评估报告中首次以单独一章的篇幅对人类安全给予充分关注，指出缺乏有计划迁移的人群更易受到极端天气事件的影响，因而迁移风险随之加大。气候变化对许多国家重要基础设施和领土完整的影响可能会改变国家的安全政策。 但将这一认识投射于国际层面的规则制定的一大障碍是，目前没有科学证据能证明损失和损害是仅由气候变化造成的，也没有关于损失和损害的标准定义。已经受到气候变化影响的脆弱小岛屿国家和最不发达国家在推动这一议题进入谈判议程上不遗余力。当坎昆适应框架和适应委员会成立后，有关损失和损害问题才正式获得各方的承认。协商在强调政策执行的附属履行机构内发生，这不仅没有给予损失和损害进一步科学验证的机会，反而使它在发达国家与发展中国家间就是否应当设立相关机制的争论中进展缓慢。 2013年华沙缔约方会议通过的建立有关损失和损害的国际机制的决议是它的初步成功。为了能使它进入2015年协议，发展中国家谈判者在这一议题上淡化了补偿的重要性并将其作为一个战略方法以在谈判中赢得发达国家在减缓气候变化总体目标和资金投入数量上的筹码。2015年8至10月的德班行动纲要特设工作组会议专门设立了讨论损失和损害的拆分小组。 损失和损害议题可以从人权保护、共同但有区别责任以及不伤害原则等方面反映出气候正义性。多哈会议决议中曾提出：“请所有缔约方在考虑到共同但有区别的责任和各自的能力及特定的国家和区域发展优先事项、目标和情况的同时，考虑到国家发展进程，加强行动处理与气候变化不利影响相关的损失和损害。” 与此同时，在发展中国家缔约方（包括小岛屿国家联盟、斯里兰卡、波利维亚、厄瓜多尔、中国、萨尔瓦多、危地马拉、泰国、菲律宾、尼加拉瓜和非洲国家等）提出的建议中，“它日益引用国家责任作为指导原则，与污染者支付原则、共同但有区别责任原则、预防原则、公平和代际公平原则以及国际团结等联系起来。” 巴黎缔约方大会对这一议题的谈判充满竞争性。一方面，它的确成为《巴黎协定》中的独立条款；另一方面，它也被认为像一个外来结构一样，未出现在协定的目标（第2条）、自主贡献的努力（第3条）、透明度框架（第13条）及全球盘点（第14条）中。在缔约方会议决议中还特别提及“商定《协定》第8条并不涉及任何责任或赔偿，或为任何责任或赔偿提供依据”。作为最后时刻才达成的共识，与其他规则相比，损失和损害在《巴黎协定》中的地位并不突出，且没有强制约束力。 四、结语 从权威的角度来考察当前国际关系中各行为体在参与多边环境谈判并制定规则时的行为表现是一个新的研究视角。权威分享概念的提出说明了各行为体作为制定治理规则的权威彼此之间的相互依赖性、多元性、关系的复杂性和身份的多重性。当这些行为体进入以联合国为平台的多边环境谈判后，就会在各种错综复杂的利益关系中围绕参与的多样性、治理价值的倾向、责任分担的标准以及谈判议题的联系等方面逐渐形成具有共识的联盟，进而制定出相应的规则。将这一理论应用于多边环境谈判的实例分析中，权威分享在谈判不同阶段所发挥的作用也不尽相同，因此还需要更进一步的探讨。 权威的建立并非一朝一夕之事，权威的演变和权威的分配也将是充满荆棘之路。尽管在主权国家林立的世界政治现实中，全球治理仍没有一个支配一切的国际权威，但在行为体各取所长情况下形成的权威分享会成为维护和促进国际合作的必要方式。权威分享也并不是在多边环境谈判过程中进行如切蛋糕般的任务分配，而是从进入谈判轨道起自愿承担起相应的角色，进而在所建立的国际机制和国际法中“分享大到足以超过参与成本的额外收益”，这种收益可以是有形或无形的，其过程有助于将制定的规则权威性地执行下去。这才是权威分享理论的意义所在。 来源：《国际观察》2019年第6期 |
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