民事协议还是行政协议——房屋征收补偿协议的前世今生

  

城市化过程中，房屋的征收随时可见，处处可见，因房屋征收引发的纠纷也屡见不鲜。那么如果因房屋征收补偿协议引发诉讼，到底应走民事诉讼还是行政诉讼途径解决纠纷呢？为此有必要追溯房屋征收协议的历史，弄清楚其前世今生。

一、当它还叫拆迁的时期

1、行政法规的规定

1991年1月18日国务院第76次常务会议通过，自1991年6月1日起施行的《城市房屋拆迁管理条例》第十四条规定：“拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议的，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。被拆迁人是批准拆迁的房屋拆迁主管部门的，由同级人民政府裁决。

当事人对裁决不服的，可以在接到裁决书之日起十五日内向人民法院起诉。在诉讼期间如拆迁人已给被拆迁人作了安置或者提供了周转用房的，不停止拆迁的执行。”

2001年6月6日国务院第40次常务会议通过了新的《城市房屋拆迁管理条例》，新条例自2001年11月1日起施行，1991年的老条例同时废止。但是，新条例第十四条与老条例第十四条的内容完全相同。

新老条例十四条均规定“当事人对裁决不服的，可以在接到裁决书之日起十五日内向人民法院起诉”，但是该起诉是民事诉讼还是行政诉讼，条例并未明确。

2、司法解释的规定

１９９３年１１月２４日最高人民法院以（１９９３）法民字第９号《关于适用＜城市房屋拆迁管理条例＞第十四条有关问题的复函》回复江苏省高级人民法院：

“你院关于适用《城市房屋拆迁管理条例》第十四条有关问题的请示报告收悉。经研究认为：在城市房屋拆迁过程中，拆迁人与被拆迁人对房屋拆迁的补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议发生的争执，属于平等民事主体之间的民事权益纠纷。据此，我们同意你院审判委员会倾向性的意见，即房屋拆迁主管部门或同级人民政府对此类纠纷裁决后，当事人不服向人民法院起诉的，人民法院应以民事案件受理”。

该复函将拆迁补偿协议一律作为民事协议对待，由人民法院以民事案件受理。

1996年7月24日，最高人民法院以法复[1996]12号文发布《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》，批复内容为：

“各省、自治区、直辖市高级人民法院：

近来，有些高级人民法院就有关受理房屋拆迁、补偿、安置等案件的问题向我院请示。经研究，答复如下：

一、公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。

二、拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。

三、本批复发布之日起，最高人民法院（１９９３）法民字第９号《关于适用＜城市房屋拆迁管理条例＞第十四条有关问题的复函》同时废止”。

该批复区别是否经行政裁决，将经行政裁决对裁决不服的作为行政案件对待，将未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，作为民事案件对待并废止了（１９９３）法民字第９号复函。

2019年7月20日起施行的《最高人民法院关于废止部分司法解释（第十三批）的决定》又废止了《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》这一司法解释，理由是行政诉讼法和《国有土地上房屋征收与补偿条例》已规定。

二、当它叫征收的时期

1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定

2011年1月21日，国务院颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，并自公布之日起施行。

该条例第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。

补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”。

第二十六规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。

补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。

被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”。

该法规规定对征收补偿决定不服的，可以提起行政诉讼，补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。但该诉讼是民事诉讼还是行政诉讼？法规并未明确。因为协议签订后，双方均可能不履行义务，规定另一方当事人可以提起诉讼，那么应该是民事诉讼，因为如果是行政诉讼的话，行政机关是不可以提起行政诉讼的，但是如果是民事诉讼，又与征收补偿条例的宗旨不相吻合，因为征收意味着非平等主体之间的法律关系。

2、《行政诉讼法》的规定

1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过　根据2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》第一次修正　根据2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》第二次修正的现行《行政诉讼法》第十二条规定：“ 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的; （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”， 该法律将公民、法人或者其他组织诉请解决征收补偿协议纠纷的途径确定为行政诉讼。。

3、2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定

该解释第十一条规定：“ 行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

（一）政府特许经营协议；

（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；

该解释明确房屋征收征补偿协议为行政争议，适用行政诉讼途径解决争议。

4、2018年最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释废止了上述2015年的司法解释，但对房屋征收补偿协议这一行政协议的解决规范付之阙如。

5、自2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》之规定

该规定第二条再次明确：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；”。

该规定明确了房屋征收补偿协议的行政协议性质及通过行政诉讼解决争议的路径选择，尤为重要的是，它解决了如果公民，法人或者其他组织不履行征收补偿协议，将如何处理的这一令人困扰问题，该规定第二十四条规定:

“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。

法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”

通过上述40年的法律变迁，可以看出对房屋征收补偿协议性质的认识，经历了由民事协议到行政协议的转变，其纠纷途径的解决，也由民事诉讼转为了行政诉讼，这也决定了律师帮助当事人解决纠纷的路径选择。