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文/涓涓 编辑/杨溪 出品 | 腾讯新闻×原子智库 进入6月，“第七航权”成为热点词汇“出圈”。 6月1日《海南自由贸易港建设总体方案》公布，对标世界最高水平开放形态，其中，“试点开放第七航权”引起广泛关注。近日,民航局公布了《海南自由贸易港试点开放第七航权实施方案》，是对“试点开放第七航权”政策的具体细化和落实。 第七航权又被称为完全第三国运输权，指某国或地区的航空公司完全在其本国或地区领域以外经营独立的航线，在境外两国或地区间有载运客货的权利。如德国汉莎航空承运英国伦敦-法国巴黎的航线。在海南试点开放第七航权，意味着海南的部分国际航线开放给了境外航司运营。 单方面、同时开放客运和货运第七航权，这不仅是中国航空史上第一次，代表最高水平的航权开放，在全球航空史上也是少有。此前仅有个别国家或地区在个别地区开放第七航权。而新加坡、迪拜等自由贸易港，开放的主要是货运第七航权。 因独特的海岛环境，海南一直被视为中国天空开放的突破口。2003年，民航局批准同意海南试点开放第三、四、五航权；2004年，民航局进一步支持海南省航权开放，允许国外航空公司在海口和三亚与内陆（除北京、上海、广州以外）所有国际航空运输口岸享有中途分程权。 据民航局数据，17年来，航权试点政策成效明显。海南国际航线网络基本成形，国际航线数量由2003年的5条增加到2020年的103条。 在此背景下，此次试点开放第七航权的意义和影响何在？对海南航空业现有格局会有何影响？海南靠哪些优势来吸引国外航空企业投入航线运营？对海南自贸港建设有何意义？从区位上看，海南是否有可能发展成如迪拜、新加坡那样的国际中转枢纽，还需要做哪些努力？ “原子智库”就相关问题邀请中国民航管理干部学院航空运输服务研究所所长邹建军、广州民航职业技术学院副教授綦琦、民航专家李瀚明来分享他们的观点。 以下为正文： 打造政策高地 发挥鲶鱼效应 《原子智库》：近日，民航局公布《海南自由贸易港试点开放第七航权实施方案》引起广泛关注。此次开放第七航权的意义何在？ 邹建军：单方面开放客、货第七航权，这不仅是中国民航史上，恐怕也是全球民航史上第一次。从这个意义上说，我国建设海南自贸港的政策决心是很大的。第七航权开放试点形成了海南天空开放的政策高地。 从世界著名国际自由贸易港的发展经验来看，大凡抓住了航空经济效应的自由贸易港，都继续保持了世界领先地位，并且都拥有与之领先地位相适应的国际航空枢纽。譬如欧洲的阿姆斯特丹、中东的迪拜、东南亚的新加坡，以及我国的香港等。而且，在这些自由贸易港的对外开放政策中，开放第五航权几乎是其标配政策。如今，海南在开放第三、第四、第五航权的基础上，继续开放第七航权，必然为海南机场的发展带来更多的独特区位优势：不但对内能够有效对接粤港澳大湾区与北部湾城市群；而且对外能够实现北美、中东欧、东北亚与环印度洋、东盟及大洋洲地区的连接。 綦琦：第七航权在国际航空市场商务实践中并不常见，其原因在于，签约国等同开放其国际航线给予外国航空公司运营，容易对本国航空公司运营的相同航线造成过度竞争压力。试点开放第七航权，是自贸港旨在吸引境外资本在航空领域投资的重要举措，以市场换取自贸港建设所必需的更大规模、更加广泛、更多联通的国际航空投送能力供给，充分体现了中国在全面对外开放方面的坚定决心和不移信心。 航旅业对建设自贸港战略战术价值显著：自贸港面向和服务的对象是全球，其终极目标是加速海南融入全球产业链、供应链、金融链等经济发展要素大格局，参与全球生产要素大流动。构建海南与全球各生产要素资源配置中心及时高效的客货运连接和投送能力，十分重要和极为迫切，航空是主要的运输方式，而且必须先于自贸港建设而率先完成构建。 《原子智库》：此前，海南开放第三、四、五航权，国际航线数量由2003年的5条增加到2020年的103条，这是什么水平？您认为此次最高级别的开放，对国外航司最大的吸引力在哪里？ 邹建军：总体来说，算是第二梯队，离目标还有较大的距离。 对国外航空公司的吸引力建立在两个层面：是市场需求，潜在需求有多大；二是交易成本有多低。因此，并不是单方面开放航权政策就能带来多大吸引力，关键是围绕航权的配套政策、自由港的总体建设方案中全面深化改革的目标是否能落地。当前只是具备了一个战略基础，并不足以让别人产生战略冲动。 从发展的视角看，未来的海南自由贸易港建设，不但能够有效促进海南经济转型升级与产业结构调整，而且还能够由此带来巨大的航空市场需求。譬如“离岛免税购物额度至每年每人10万元”、“扩展外国人免签入境渠道、放宽申请免签入境事由限制等”，将不可避免地改变区域供应链结构和国内居民出境休闲消费行为。因此，海南国际旅游消费中心、国际货物转运中心的建设战略要求，必然会吸引来自国内航空公司在海口建设面向印度洋与太平洋的航空门户枢纽；也能够吸引欧美或环印度洋国家航空公司在此设立运营基地；以及全球性航空物流服务商在此建立国际转运中心。 《原子智库》：开放第七航权对海南航空业格局会有怎样的影响，是否会因国外航司入局“分食”，而加大国内航空企业的生存压力？ 邹建军：此次第七航权试点只是在海南，国内其他航线是没有开放的。在这种情况下，打造海南航空枢纽，如果本国航企不去投入，而由外国航企来建这个运营基地，那带来的就不是直接竞争，而是间接竞争。短期看，影响不大；但长期来看，无论国内还是国外的航空企业都有机会。当然，对海南本土的航空公司肯定会构成一些压力。但开放就是要通过引入新的竞争对手，发挥“鲶鱼效应”，促进内部活跃起来。 綦琦：短期可能看似“吃亏”，但是海南建设自贸港所需的新兴航旅市场从“0到1”是需要时间培养的，商旅消费市场需求是需要培育的，只有往来自贸港和在自贸港中转的商旅消费惯性慢慢形成后，海南建设自贸港才会有可持续、稳定、有增量的航空客货市场需求。必要的消费市场培育成本是要支付的。 第七航权对国内外航司一视同仁，对国外航司开放市场的所谓“引狼入室”，是为了更好发挥其“鲶鱼效应”倒逼国内航司坚持市场导向的高品质、高效益发展。 增加客流量需求是根本 《原子智库》：开放第七航权，与之前的第五航权最大的区别在哪里？在实际落地执行中，有哪些难点？对国外航司来说是否更有吸引力？ 李瀚明：第五航权和第七航权的核心问题，在于它们是三方航权：涉及的两个外国都需要向承运人授予向对方国家载运乘客和货物的特权。在海南实施的第七航权至少需要两项特权： 1.中华人民共和国允许A/B国航空公司经营来往海南省和B/A国的航班的授权； 2.B国允许A国航空公司经营来往B国和中华人民共和国（海南省）的航班的授权；而B国由于要开放A国的航空公司在B国经营赴华航线，必然要求A国给予B国对等待遇。因此，需要加上第三条协议： 3.A国允许B国航空公司经营来往A国和中华人民共和国（海南省）的航班的协议； 所以，如果A国和B国不能达成协议，那么中国的第五、第七航权实际上将无法实施。 邹建军：第七航权的使用是多边的协定，目前的开放是打造政策高地，是一种态度，接下来要做更多努力，要根据需求做调研、判断航企意向，再有针对性地与相关国家形成多边协定，使得第七航权能够真正落地。 这取决于自由贸易港的建设进程有多快，如果航空需求增长很快，短期内就可能对很多航空公司有吸引力，比如东北亚的航空公司可以把海南作为基地飞往东南亚或更远的非洲，同样，欧美也可能在海南建立基地飞东南亚和大洋洲航线，都有这种可能。这种单方面的开放，不是一种封闭的开放，意味着适用的对象非常广泛，要根据需求去进行研判。 《原子智库》：目前海口和三亚的国外航司和国际航班座位数额占比都很低，海南靠哪些因素来吸引国外航空企业投入航线？难点在哪，优势在哪？对哪类航空公司更有吸引力？ 綦琦：预计在政策出台的2-3年内，将会有更多的国内外航司来海南注册设立分、子公司，但是自贸港内航司注册数量和其客货运力投放数量是不具备正相关性的。海南与全球各生产要素资源配置中心及时高效的客货运连接和投送能力，需要的是航空客货运力投放数量，而不是航司注册数量。 航空客货运力资源投入多少是市场行为，自贸港有往返国际航空客货运市场的需求，中外航司自然趋之若鹜，有政策有补贴，航司会来自贸港开航的；但是如果没有持续的高质量的航空客货市场需求，航司也不会亏钱投入客货运力。海南利用新政，布局更多新兴二三产业，全力高质量发展外向型、临港型经济，增加往返海南的客货流量需求，才是根本。 海南丰富且优质的热带海岛旅游资源，可以发挥优势。自海南提出建设国际旅游岛构想并实施以来，各方必需从国家高度和全球层面看待海南旅游产业转型升级、深化供给侧改革的重要意义。可以说，没有国际旅游岛的建设成功，很难仅仅单一依靠政策推动并建成自贸港。 政策红利如何变为经济和民生收益 《原子智库》：海南在吸引国际游客方面面临东南亚日韩等竞争，目前看优势并不特别明显，游客以国人为主，打造国际旅游岛任重道远。您认为此次《自贸港方案》及开放第七航权是否能扭转局面？还需要做哪些努力？ 邹建军：自由贸易港政策落地必须要体现在服务创新、自由便利和成本低这三方面，缺一不可。因为海南周边自然资源禀赋相似，在同质化竞争中，做不到这三点就没有竞争力。如果海南建设进程快、产业结构调整加速，真正形成以旅游业、现代服务业、高新技术产业为主导的产业格局，竞争力会明显增强。现在只能观察，不能研判。 罗马并非一日就能建成，建设海口区域航空枢纽，需要多方共同努力，用好航权开放政策。其中，国家部委、地方政府与机场企业三个角色最为重要。 首先，在国家部委政策层面，要解决好三件事，即（1）加强与对“一带一路” 及RCEP（东盟10国发起、邀请中、日、韩、澳、新（西兰）参与的区域经济一体化合作）国家开展多边航空协定谈判，解决单方开放的政策效应问题；（2）创新空域管理体制与时刻资源配置机制，为海口枢纽建设释放更多空域；（3）完善自贸港建设的配套政策与管理机制，加快自由便利化政策措施的落地。 其次，在地方政府层面，海南需要（1）加快适合“港-产-城”融合与全域旅游发展的综合交通体系建设；（2）加大在创新服务、改善营商环境、降低交易成本等方面的全面深化改革；（3）加快治理体系与治理能力现代化，提升政府行政效能；（4）提供丰富的航空招商引资政策与支持措施；（5）完善空港管理体制、基础设施与智慧城市建设。 最后，在机场企业层面，必须（1）建设具有竞争力的航空标准体系；（2）履行机场管理机构职责，打造公平竞争环境；（3）加强与航空公司的战略伙伴关系建设，构建经济性显著的航线网络。 《原子智库》：海南是否有可能发展成如迪拜、新加坡、曼谷那样的国际航线枢纽，还需要做哪些努力？ 綦琦：海南位于太平洋和印度洋航线的交汇处，地处东南亚地理中枢，是中东、东北亚、大洋洲和美国西海岸所构成的国际航空交通线的十字路口。相比地理位置相近但已逐步发展为东南亚国际航空枢纽的新加坡、中国香港、泰国曼谷，都更具发展成为国际航空客运中转枢纽的区位优势。 必需靠政策引导、靠补贴培育、靠招商引智，但是其持续稳定的核心关键，还是海南在商务和旅游方面吸引新增国际商旅往返自贸港和前来中转需求的引致能力。 如何将国家给海南的政策红利变为经济和民生收益，这是需要海南省领导们更大的战略智慧和更高的治理能力的，也是亟需回答的现实问题。 《原子智库》：海南机场的承载能力如何？长期以来国内游客数量巨大，在此情况下，是否能承接更多国际航班？ 綦琦：机场承载能力没有问题。目前海口、三亚的航班密度不是特别大；而且飞海南的航班很多是窄体机，如果换成宽体机，运载能力会增加很多；特别是国际航班，未来发展自贸港和国际旅游岛，国际航班是优先起降的。三亚凤凰机场也有改扩建的要求，会缓解未来的承载压力。另外，海南还有博鳌和其他机场可供起降，如果美兰、凤凰机场饱和，那么启用其他机场或增加跑道长度等是很快能做到的。在空域方面，民航局也给了相关政策，落地都没有问题。目前来看，更重要的是国际客货源吸引力的培养，承载力不存在问题。 李瀚明：海南在吸引外国入境旅客和航空公司方面，面临自身承载能力的问题，接待国内游客就已经不堪重负了。这不单是海南的问题，也是佛罗里达、夏威夷和冲绳等旅游景点共同的问题。 海南省陆地面积35354平方公里，人口926万，2019年接待旅客8314万人次，入境旅客142万人次，接待了9倍自身人口的旅客，旅客密度2352人次/平方公里； 佛罗里达州陆地面积170451平方公里，人口2100万，2019年接待旅客1.315亿人次，其中入境游客1460万人次，接待了6倍自身人口的旅客，旅客密度771人次/平方公里； 夏威夷陆地面积16638平方公里，人口142万，2019年接待旅客989万人次，其中入境游客302万人次，接待了7倍自身人口的旅客，旅客密度594人次/平方公里； 冲绳县陆地面积2281平方公里，人口145万，2019年接待旅客1016万人次，入境旅客293万人次，接待了7倍自身人口的旅客，旅客密度4454人次/平方公里。 附赠: 有趣知识点1：航权是什么？ 第一航权：领空飞越权。一国或地区的航空公司不降落而飞越他国或地区领土的权利。例如：北京—纽约，中途飞越日本领空，那就要和日本签订领空飞越权，否则只能绕道飞行。 第二航权：技术降落权。一国或地区的航空公司在飞至另一国或地区途中，为非营运理由而降落其他国家或地区的权利，诸如维修、加油。例如：上海—芝加哥，由于飞机机型的原因，不能直接飞抵，中间需要在安克雷奇加油，但不允许在安克雷奇上下旅客和货物。 第三航权：目的地下客权。某国或地区的航空公司自其登记国或地区载运客货至另一国或地区的权利。例如：北京—东京，日本允许中国民航承运的旅客在东京进港。 第四航权：目的地上客权。某国或地区的航空公司自另一国或地区载运客货返回其登记国或地区的权利。例如：北京—东京，日本允许旅客搭乘中国民航的航班出境；否则中国民航只能空载返回。 第五航权：中间点权或延远权。某国或地区的航空公司在其登记国或地区以外的两国或地区间载运客货，但其班机的起点与终点必须为其登记国或地区。也就是说，第五航权是要和两个或两个以上的国家进行谈判的。以新加坡航空公司的货机为例，它执飞新加坡经我国厦门、南京到美国芝加哥的航线，并在厦门、南京拥有装卸国际货物的权利。 第六航权：桥梁权。某国或地区的航空公司在境外两国或地区间载运客货且中经其登记国或地区（此为第三及第四自由的结合）的权利。例如：伦敦—北京—汉城，国航将源自英国的旅客运经北京后再运到韩国。 第七航权：完全第三国运输权。某国或地区的航空公司完全在其本国或地区领域以外经营独立的航线，在境外两国或地区间载运客货的权利。例如：伦敦—巴黎，由汉莎航空公司承运。 第八航权：国内运输权。某国或地区的航空公司在他国或地区领域内两地间载运客货的权利（境内经营权）。例如：北京—成都，由日本航空公司承运。 有趣知识点2：海南航权开放的历程 2003年，国家民航总局批复同意海南成为中国第一个三、四、五部分航权开放试点省份。 2004年，民航总局《关于对营运海南航线的国外航空公司扩大经营权的复函》指出，允许国外航空公司经营的至海口和三亚的国际航线，逐步延伸到内陆其他对国际航班开放的城市;从海口和三亚延伸至上述城市以及这些城市延伸到海口、三亚的国际航线可享有中途分程权。 2005年，海南开放航权试点工作联合领导小组举行会议，研究加快海南第五航权、中途分程权的实施。会议认为，民航总局在批准新的国际航线时，考虑海南第五航权、中途分程权的实施。 2006年，香港港龙航空公司成功开辟香港-海口-三亚-香港/香港-三亚-海口-香港的航线。 2007年，俄罗斯洲际航空公司开通“莫斯科-三亚/三亚-广州-莫斯科”定期客、货混合航线，这也是外国航空公司利用海南中途分程权政策开通的第一条航线。 2008年，海南省人民政府《海南国际旅游岛建设行动计划》提出，全面落实第三、第四、第五航权开放政策，用足用好中途分程权，境外航空公司经营海南的国际航线除延伸到内陆开放城市以外，争取延伸到香港、澳门。 2018年，国务院印发《中国(海南)自由贸易试验区总体方案》提到，鼓励中外航空公司新开或加密海南直达全球主要客源地的国际航线。 2019年，民航局印发《关于加快海南民航业发展支持海南全面深化改革开放的实施意见》，明确指出将把海南打造成面向太平洋、印度洋的航空区域门户枢纽。 原子智库·腾讯小满工作室出品 | 第396期 实习运营编辑：赵家宁 本文版权归“原子智库”公众号所有，如需转载请在文后留言，经允许后方可转载，并在文首注明来源、作者及编辑。
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