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一、基本情况 （一）供应商恶意低价中标的情形确实存在，但低价中标情况不属于普遍现象，也没有增长趋势。 以深圳市政府采购中心2018年1月至2019年7月收到的质疑来看（表1），收到质疑259件，涉及供应商低价中标的质疑有9件，占比3.47%，其中物业管理3件、医疗设备2件、信息系统工程2件、家具和实验室改造各1件，质疑成立的为1件。 近三年，深圳市政府采购中心采购规模逐年攀升（图1），每年的总体资金节约率都在10%以下，节约率总体平稳，未出现较大幅度的变化，说明中标价格与预算金额之间的总体价差幅度不大，低价中标情况不属于普遍现象。 笔者对2018年资金节约率达到30%以上的项目进行了梳理（图2），发现：节约率达到30%以上的项目数占年度项目数的比例为5.1%，低价中标项目占比不高；低价项目主要集中在家具、办公设备、医疗设备和设计咨询服务等领域。 2018年9月5日-10月26日，深圳市政府采购中心向24家市级采购单位就政府采购项目的质量和价格问题进行了问卷调查，涉及项目1027个（按条目数计算），最终回收问卷20份。根据问卷的统计结果来看，采购单位认为2017年政府采购项目中，有94.74%的采购项目的中标价格与市场价格相比大体相符，1.66%项目存在价格偏高，3.6%项目存在价格偏低情况（图3）。 采购单位认为评价政府采购项目价格时，考虑的因素是综合性的，主要包括：（1）与市场价格相比；（2）中标产品质量好坏，即性价比高低；（3）是否采购到本单位想要的货物、工程或服务。由此可见，采购单位在评价政府采购某些项目价格时加入了质量因素，出现因“低质”导致的“相对高价”。采购单位在做采购需求和预算时设定了某一层次的目标，如果中标者不在预设目标范围内，导致采购单位认为此采购项目“不值”该预算价。 因此，我们可以得出基本结论：在深圳市政府采购中心组织的项目采购中，供应商恶意低价中标的情形确实存在，但低价中标情况不属于普遍现象，也没有增长趋势。 （二）供应商恶意低价中标的危害。 一是产品质量下降。部分供应商往往先以低价投标谋取中标，在中标后想尽办法在原材料采购、生产制造等方面压缩成本，造成产品质量下降。二是企业恶意竞争。由于恶意竞争，使一些原本有实力的企业错失交易机会，或低价中标后无利可图，只得压缩成本，减少投入，陷入“低价格低质量”的恶性循环。三是损害采购人的利益。中标企业由于利润极低甚至没有利润，在项目实施过程中没有足够的资源保证质量，也缺乏配合意愿，往往造成交期延迟，项目实施效果差，后续需要花费大量的人力和物力维护。 二、供应商恶意低价中标的原因分析 （一）外因方面。 1.制度设计上存在低价中标可能性。《深圳经济特区政府采购条例》规定了公开招标、竞争性谈判、单一来源采购和竞价等采购方式。其中公开招标是政府采购的主要方式，达到限额标准以上的项目必须实行公开招标。竞价方式按照最低价中标原则确定成交供应商，适用于标准统一、货源充足、竞争充分的通用类项目。所以，2018年资金节约率30%以上的竞价项目数占比高于公开招标项目。 2.采购人设置评标方法不合理。在编制招标文件时，有些采购人没有结合项目特点和实际需要来设置合适的评标方法等评审规则，也没有进行相关市场调研和科学论证等工作。有些采购人未认真履行主体责任，完全交由抽取的评审专家来评标，给恶意低价中标的供应商留下可乘之机，待低价中标影响项目质量造成损失时，又难以挽回了。 （二）内因方面。 1.供应商片面追求利润。有些供应商以谋取中标为目的，不惜恶意低价竞争，甚至严重低于项目成本价。中标后，供应商为了追求自身利益最大化，铤而走险压缩成本，减少投入，降低产品质量。其行为严重损害采购人利益，扰乱政府采购竞争秩序，影响社会公平公正。 2.采购人编制采购预算不合理。有些采购人在编制项目预算时，没有对项目成本价格及构成进行市场调研及充分论证，盲目编制采购预算金额，结果导致采购项目成本价虚高，最终给供应商留下恶意低价投标的空间。 3.履约抽验监督覆盖范围小、针对性较弱。2019年上半年，深圳市政府采购中心共完成项目885个，进行履约评价有70个，抽检品目扩大到26个类别。整体项目履约抽检率为7.9%，履约抽检的项目数量、项目类别的覆盖面有很大提升空间。履约抽检往往采取系统随机抽取的方式确定抽检项目，对于家具、医疗设备、物业管理等容易出现供应商恶意低价中标的项目缺乏足够针对性，使得这些项目成了履约抽检的“漏网之鱼”。 三、遏制供应商恶意低价中标的建议 （一）从制度设计上的改进措施。 1.调整评审因素设置。按照“物有所值”原则，突出结果导向和“深圳质量”，调整和优化评审因素标准化模板，提高技术实力、科研水平等评审因素的权重分值，大幅压缩劣质企业利用低价获得优势的空间；同时，在评审因素的设置方面，通过需求公示、社会监督等程序支持采购人对项目特殊需求自负其责。 2.优化评审过程。加强评审管理防范供应商低价中标，严格要求评审委员会履行报价符合性审查的职责，对“投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的”认真审查其报价说明，避免影响采购项目质量。 3.明确实质性响应条款。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87 号）第二十条第二款的规定，“对于不允许偏离的实质性要求和条件，采购人或者采购代理机构应当在招标文件中规定，并以醒目的方式标明。”采购人应当充分了解和掌握项目的核心采购需求，确定实质性响应条款。招标文件应当明确投标供应商所投产品必须实质性满足招标文件的技术参数要求，并根据项目情况做出细化规定，对不满足要求的供应商的投标文件作废标处理。此外，需求编制要完整、准确和规范，避免因需求编制的缺漏、错误或表述歧义而引发恶性低价中标。 4.取消价格分评审因素权重限制。根据深化政府采购制度改革的要求，研究逐步取消货物类项目价格分权重不得低于百分之三十、服务类项目不得低于百分之二十的限制，减少价格分权重；对于专业性强、难度大、影响范围广的采购项目，研究考虑取消价格评审因素，限价投标，以价值为导向，提倡物有所值、优质优价，减少恶意低价竞争的情况。 （二）从落实责任方面的改进措施。 1.提高预算编制的科学性和准确性。采购人应当对采购标的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行市场调查，根据调查情况和资产配置标准等科学、合理地确定采购需求，进行价格测算。 2.科学合理编制采购文件。采购人在编制采购预算和需求之前，应当对项目情况进行详细了解，从行业要求、技术规范、市场行情等方面进行全方位、多角度地调研，掌握项目成本构成及价格，准确标明采购需求的功能、性能指标，为符合性审查和资格审查提供可靠依据，从采购前期做足项目质量要求，减少恶意低价投标的风险。 3.科学合理设置评标方法。采购人要根据采购需求和项目特点选择合适的评标方法，择优确定中标供应商，从采购程序规范性方面提供保障；在绿化工程、修缮装饰工程、消防工程、电梯安装、物业管理、家具服装等市场竞争充分的政府采购项目实行评标和定标分离；对容易出现低价恶性竞争的家具项目，将定标法中的最低价法调整为平均价下浮定标法，防范供应商恶意低价中标行为。 （三）在监管方面的改进措施。 1.加大履约抽检力度。采购人是履约验收的第一责任人，应当严格按照招投标文件和采购合同进行履约验收，完善验收方式，细化编制验收方案，提升履约验收管理的科学化、规范化水平,不得降低标准或差异化对待供应商。对于重大民生项目以及采购过程中争议较大、投诉较多的项目，鼓励和支持采购人按照财政部令第87 号第七十四条的规定，邀请参加项目的其他投标人参与验收。对容易出现供应商恶意低价中标的项目加大履约抽检力度，尤其对资金节约率较高的如家具、医疗设备、物业管理、道路工程等领域实施重点抽查，防范供应商以次充好低价中标。 对需要提供样品的采购项目，中标人的样品应及时封存并移交采购人作为验收的重要依据。采购人应当在招标文件以及合同中明确规定验收过程的样品比对条款，并设定相应的违约责任。在采购文件模板中增加验收过程的样品比对条款，并设定相应的违约责任。 2.强化合同质量管理。对资金节约率较高的项目加强质量管理，发现低价中标严重影响项目质量的，及时与采购人沟通，要求采购人及时反馈整改结果，在采购活动的“最后一公里”后端环节予以规范，倒逼供应商严格履行项目合同。 3.建立质量考核与违约金挂钩的验收机制。采购人应在招标文件中设定可量化、可考核、可追溯的质量考核验收标准，并应当与款项支付以及违约金等挂钩。在采购文件模板中增加“质量考核验收标准”相应内容，并且明确要求采购人质量考核必须与款项支付以及违约金挂钩。鼓励优质服务合同续期奖励,按照“奖优罚劣”原则，鼓励采购人申请优质服务合同续期奖励，在满足条件、履约评价结果为“优”，且经对外公示无异议的前提下，总服务期限最长可达七年。 4.有效运用履约保证金制度。为有效预防和遏制供应商在投标阶段为了中标而盲目虚假承诺、低价恶性竞争，在履约阶段则通过偷工减料、以次充好而获取利润，采购人可根据项目情况，在采购文件中要求中标供应商在签订合同前提交履约保证金，履约保证金的数额不得超过政府采购合同金额的10%。 5.加大供应商诚信档案管理。针对采购项目履约抽检过程中发现的问题，建立健全通报机制，提高采购人履约验收的主体责任意识。此外，对履约抽检结果通报后，发现采购人怠于履行主体责任或不履行的，建议可探索建立定期抄报其主管单位或纪检部门的通报机制。将供应商恶意低价中标行为纳入诚信档案管理，对低价中标造成项目质量较差的供应商及时记入诚信档案。 6.利用大数据甄别供应商低价行为。利用大数据技术手段，分析产品价格、供应商投标报价等数据来甄别恶意低价，为项目评审提供参考，防范供应商恶意低价中标。 “物有所值、优质优价”是政府采购一直以来追求的目标，我们将不断加强研究、采取有效措施，着力解决供应商恶意低价中标问题。 |
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