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文丨《瞭望》新闻周刊记者 采写记者丨王存福周强孙仁斌董建国高博胥兆瑞 作为重要的战略资源，海岸线的保护与利用是海洋生态文明建设中的重要一环。近年来，国家陆续出台一系列政策法规，各地加强海岸线保护力度，整治修复受损岸线，取得了一些成效。 不过，《瞭望》新闻周刊记者日前在海南、辽宁、福建、广东等沿海省份调研发现，当前我国海岸线保护形势依然严峻，海岸线治理尚存围填海土地闲置、大面积围海养殖、海岸线开发利用低质低效、海岸线生态功能和自然环境遭破坏、海岸线治理体系和治理能力薄弱等多种顽疾。
▲海南省临高县文澜江入海口，海岸上有不少泡沫、塑料、水瓶等白色垃圾（1月14日摄）杨冠宇摄/本刊 工程撂荒土地闲置 一段时间以来，一些沿海地区热衷于填海造地，但由于手续不全、规划不合理等原因，不少项目烂尾，工程撂荒、土地闲置。 莆田涵江临港产业园是一个围填海项目，园区规划总面积56平方公里，共分为两期，相当于涵江现有建成区面积。2013年2月一期项目经过原国家海洋局审批，2016年完成围填海约14平方公里（2.1万亩）。记者5月底来到这里，海堤内侧的填海工程已完成，但填海形成的土地上除了杂草和废弃渔船之外空空如也。 “目前在建有3个码头泊位，也是时断时续。”涵江区港区建设管理委员会负责人李滨说，“随着国家政策调整，第二期填海项目被叫停。” 填了海没项目，筑好巢没凤凰。“最初想通过引进电子信息、港口物流、新能源汽车等产业实现产城融合。现在最难的是如何消化这些土地。”李滨说，从2012年开始园区建设先后投入30亿元，项目招商“雷声大雨点小”，“客商经常谈，就是不见项目落地。” 正在附近劳作的江口镇新墩村李姓渔民说，他从上世纪80年代起从事渔业生产养殖，受围海造地影响，村里的滩涂被征迁，渔业资源也变少。“以前一年能挣十多万元，现在只能挣几万元。” “填海造地会改变海岸线走势，项目遗留问题不解决，海岸线修复也会受影响。”广东省自然资源厅海域海岛处处长王剑河表示，“近年来有关部门出台过专门的管控和处置规定，但围填海历史遗留问题成因复杂、政策性强、处理要求高，实际工作推进存在不少难度。” 高强度粗放式开发 记者调研了解到，一些地方已开发海岸线的利用效率不容乐观。海岸线开发利用方式粗放、碎片化，海岸线低效占用、无序圈占浪费仍然存在。 一些沿海地区港口、码头建设过于密集，缺乏统一规划，存在重复建设和浪费。记者梳理发现，环渤海地区分布着以大连港、天津港、青岛港、秦皇岛港、唐山港、烟台港、日照港等主要港口为代表的数十个大小港口，此外还有不少在建港口。唐山港丰南港区的规划建设就引发了不少业内人士的担忧，因其距曹妃甸港区、京唐港区两个大型港口行车时间均不足1小时，经济必要性和边际收益大为下降。 长三角、珠三角等地同样存在港口过密问题。有些地方几乎是“一市一港”，有的地方两港间相距仅有数海里，很多港口货物吞吐量很少，岸线资源严重浪费。 除港口、码头等对海岸线有必然依赖的功能性用海产业外，许多非功能性用海产业，如房地产、装备制造、石油化工等产业也占用了过多海岸线资源，同样造成了不必要的浪费。有专家表示，海岸线的高强度开发与粗放式开发并存，低产值的用海活动大量占用海岸线，海岸线资源产出率低下。 海岸线自然生态告急 垃圾遍布海滩、海水水质恶化、生物多样性锐减、鸟类及重要水生动物栖息地破坏……由于一些地方大规模填海造地、围海养殖、污染排放及其他开发活动，引发了一系列生态环境问题，海岸线生态系统和自然形态遭到破坏。 记者在海南省临高县文澜江入海口处看到，海岸上堆积着泡沫、塑料、水瓶等白色垃圾，垃圾覆盖区域延续数百米；在文昌市会文镇宝峙村的一处海滩上，白色垃圾遍布，海滩俨然成为“垃圾滩”；在琼海市潭门镇，靠近潭门中心渔港的沙滩上，堆放着体积不等的各类垃圾，沙滩不同程度地出现泥化、砾石化现象。 近海养殖一直是海岸线污染的“贡献大户”。在河北唐山和秦皇岛交界的滦河口湿地，记者通过无人机看到，滦河口南北两侧的海水被池塘圈起来，养殖池密密麻麻，连成一片。根据卫星云图测算，滦河口南北两侧海水养殖区域总面积超过70平方公里。 滦河口在上世纪90年代还是典型的原生性河口湿地。现在，围海养殖多属于个人行为，存在大量未取得海域使用权围海养殖用海，不少属于非法养殖。 此外，一些沿海地区的工程项目建设占用大量海岸线，破坏原有植被和生态，影响候鸟迁徙和生存繁衍。记者在唐山国际旅游岛采访时发现，在中南集团拉维那在建楼盘南侧，一条长约1公里的人工沙滩南北分布。环保志愿者反映，当地部分海景楼盘出于销售目的，将原本的泥质滩涂改建为沙滩，并建有旅游设施，破坏原有滩涂生态，对生物多样性造成负面影响。 治理能力薄弱 记者了解到，当前海岸线保护和治理存在着缺乏整体统筹、缺乏执法权、项目审批受限制等问题，导致治理能力弱化。 一是缺乏多部门统筹协调。“海洋事务缺乏一个整体的管理，需要进一步加强统筹协调。”广东省自然资源厅相关负责人表示，有的省份已经开始进行一些机构设置方面的尝试。例如，山东成立了省委海洋发展委员会，有利于加强对海洋工作的统筹协调。 二是主管部门缺乏执法权。受访人士表示，在海洋领域具备执法权的有海警、海监、海事、渔政和缉私等多个主体，目前广东省的海洋管辖归省海洋综合执法总队。由于没有执法权，自然资源行政部门在海岸线治理管控方面存在不少难度。 三是生态修复缺乏政策法规指引。受访人士普遍反映，生态修复作为自然资源部门成立后的新职能，涉及面广，仅海岸线生态修复就涉及红树林修复、防灾减灾、沙滩养护、污水和垃圾处理、海堤加固等多个方面。 目前，海岸线生态修复工作法律法规政策、行政程序指引、项目管理程序及资金管理规范不够清晰，甚至一些政策法规指引和评定评估规范处于空白，在一定程度上影响了海岸线生态修复项目的开展。 “海岸线生态修复到底需不需要申请用海审批，没有一个定论。”广东省自然资源厅生态修复处处长李永洁举例说：“此前珠海市计划修建人工沙滩修复海岸线，建了一个拦沙坝，否则沙滩的沙就会流入海里，但执法部门却认为拦沙坝破坏了生态。”LW 刊于《瞭望》2020年第27期 |
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