研究背景
1990年安徽第一大城市合肥和第二大城市淮南的人口规模分别为110万和72.4万，2015年末相应数为360.8万和133万，合肥人口规模增长远超淮南。类似地，江西的南昌之于九江、河南的郑州之于洛阳，省会城市规模“脱颖而出”，全国涌现一批超300万，甚至500万以上人口的特大城市。另一方面，许多中低等级城市，特别是内陆中小城市的人口增长相对缓慢，甚至出现停滞的格局。国家发展和改革委员会在《2019年新型城镇化建设重点任务》提出了一批收缩型城市，如资源枯竭型、产业转型和地理偏远型等城市。之所以出现这种现象，是因为除市场机制之外，一个重要原因是政府集中资源于政治中心城市。高行政等级城市既可以较多获得来自中央政府分配的资源，又可以依靠行政手段使下级城市流入资源，而许多中低等级城市特别是内陆城市发展政策处于明显的劣势。这会导致城镇体系发展的不协调，使人口在空间不合理分布，产生一系列经济社会问题。2020年5月中共中央、国务院在《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》中提出一系列倾斜政策推进西部大开发，而城市作为经济社会活动的主要载体，加快中小城市发展，构建大中小城市协调发展的城镇体系则是西部大开发的重要“抓手”。为此，本文试图揭示我国不同等级城市发展政策的差异，分析其对城市人口增长及对城镇体系演变的影响。
第一，从产业政策和土地政策角度看，自二十世纪九十年代以来，高等级城市得到一系列经济导向政策和土地供给政策的支持，形成以产业—土地协同驱动的发展模式，城市规模持续增长。沿海城市，如中山、泉州、温州，甚至是昆山、常熟等县级城市，也较多得到国家经济导向政策的支持，同时受益于2000—2005年、2010—2015年两次撤县设区热潮，正向产业—土地协同驱动型模式演进，城市规模增长快。内陆中低等级城市尽管在土地供给方面得到国家的支持，但在产业导向政策方面得到政府的支持较少。从长期看，这种仅仅依靠土地供给的模式难以形成土地—产业协同驱动模式，城市规模增长缓慢。
第二，不同等级城市人口增长呈“两头高、中间低”的浅U型特征，内陆地级城市相对“塌陷”。高等级城市的政府偏爱程度高，几乎都拥有国家级开发区和撤县设区的政策支持，具有较高的人口增长率；绝大多数县级市因人口基数小，一旦得到撤县设市或设立国家级开发区政策的偏爱，人口快速增长；沿海地级城市受益于国家级开发区的产业导向政策，城市规模增长较快，而内陆地级城市被动调整的土地驱动模式对城市规模增长的效果有限。此外，回归结果还表明，高等级城市拥有产业政策和土地政策的政府偏爱，产业—土地协同驱动城市规模增长，而中低等级城市的单一产业或土地驱动只有局部效果。因此，政府偏爱是不同等级城市人口增长差异的重要原因。
第三，城市的市场区位是决定政府偏爱效果的重要条件。实证结果表明：市场潜力所反映的市场区位显著影响城市人口增长，且与政府偏爱效果的有效性高度同步。内陆地（县）级城市由于面临不利的市场潜力和经济地理区位，政府偏爱的影响不显著，特别是远离城市群的孤立城市；沿海城市依靠有利的市场潜力和经济地理区位，政府偏爱的影响显著，城市规模增长快，其中位于城市群地区的县级城市因大城市的“借用规模”增长最快。
第四，中等城市的“塌陷”导致中国城市规模分布越来越不合理。Zipf定律检验表明越来越偏离标准的位序—规模法则，Gibrat定律检验表明越来越偏离标准的对数正态分布，说明中国城镇体系发展不够协调。Markov转换矩阵表明中等规模城市数量过多和较大城市数量不足是关键的原因。
研究启示
鉴于我国不同等级城市人口增长呈“两头高、中间低”的浅U型特征，加剧了中国城市规模分布的不合理。因此，国家需要调整政策导向，为内陆中小城市提供公平、甚至扶持性的发展政策，打破市场机制的累积循环效应，促进城镇体系协调发展。
首先，打破过去“特惠制”的政府偏爱，“普惠制”让所有城市享有均等的发展机会。为促进城镇体系协调发展，国家需“双管齐下”设立国家级开发区和撤县设区，加强产业驱动和土地驱动的协同效应。事实上，不只是国家级开发区，还包括自由贸易区等经济导向政策，不应人为地设置行政壁垒，而应尽可能向所有城市均等开放，提供公平的发展环境和发展机会。
其次，现阶段不同等级城市的发展政策应有所区别、有所侧重。对于高等级城市，特别是超大城市和少数特大城市，政府应防止城市过度膨胀，以创新驱动城市高质量发展。对于大多数高等级城市，积极促进国家级开发区和撤县设区的协同，将土地合理利用与产业发展有效结合。对于沿海地（县）级城市，根据产业发展的需要增加土地供给，鼓励用地紧张的城市撤县设区、撤县设市，推进城市规模增长。对于内陆地（县）级城市，由于产业基础薄弱、市场潜力狭小等“天生”缺陷，不仅倾斜设立国家级开发区，还要鼓励特色产业集聚，强化实施产业导向政策。
最后，以一系列组合政策改善内陆城市的市场区位，防止城市规模收缩，促进城镇体系协调发展。鉴于内陆地（县）级城市的市场潜力不足，政府即使在经济政策和土地政策上同等支持，也很难推进城市发展。为改善内陆城市的发展条件，国家可采取一系列组合政策，包括：一是利用国家扩大内需和倡议“一带一路”建设的机会，加强内陆地区交通基础设施建设，增加对外经济联系，改善市场区位。二是借鉴东部发达城市群的经验，积极推进内陆城市群建设，以核心大城市带动周边中小城市发展，加强核心城市与中小城市的分工协作。三是通过行政区划调整（对部分地级市撤并），增大城市规模，扭转市场区位弱化的趋势，重构本地中心城市。四是对有条件的县级城市撤县设市，工业化和城镇化齐头并进，壮大这些城市规模。
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参考文献引用范例：
[1]汪晨，万广华 ，吴万宗.中国减贫战略转型及其面临的挑战[J].中国工业经济.2020,(1):5-23.
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