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财会监督有其丰富的内涵。从监督实施的主体看，既有外部宏观管理部门的监督，如财政部门作为财政资源管理者实施的监督，也有单位内部开展的监督。内部财会监督以资金流为主线，依循资金流的活动链条，从资金流活动环境、资金分配、资金使用、使用效果反馈等多方面开展多层次的监督，具有较强的主动性和全面性，可以弥补外部财会监督囿于监督人力、物力、时间、信息等条件限制导致的监督不足。行政事业单位履行行政管理及公共事务管理和服务的职责，使用国家公共资源，其内部财会监督对于清除单位治理不良因素、提升治理能力和治理效率发挥着重要作用。 一、行政事业单位内部财会监督工具 内部控制、预算及预算绩效管理、会计核算和监督是行政事业单位主要的财会制度安排，基于财会管理的严谨性，这些活动方式在制度设计时就被赋予了监督职能，天然成为一种监督工具。 内部控制是行政事业单位治理的基石。建立并运行完善的内部控制制度，能够有效促进单位建立健全权力运行的制约和监督体系、减少自由裁量权的空间，用制度限制权力的滥用。内部控制制度健全并得到有效运行，单位就具备良好的内部监督环境，便于其他监督工作的开展。因此，内部控制制度的建设和实施是内部财会监督的基石和必备条件。 预算及预算绩效管理贯穿于行政事业单位资金管理的全过程。预算及预算绩效管理既有对资源配置的监督，也融入了对资源使用效益的监督，充分体现了国家治理现代化的诉求。2015年启动的新一轮预算改革强化项目库管理、突出预算评审，要求在预算编报中设置预算评审环节、重大支出政策和新增支出项目必须经过预算评审方可申报预算，对资源配置的必要性、可行性、经济合理性进行分析论证和事前把关，这是对财政资金配置的一种事前监督。2018年9月，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》出台，提出“力争用3~5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。预算绩效管理强调“花钱必问效、无效必问责”的公共资源管理理念，通过绩效目标设置、绩效运行监控、绩效评价和绩效结果运用四个环节的设计，从财政资源使用效益方面进行监督，这是国家治理现代化更高层级的要求。 会计核算和监督是《中华人民共和国会计法》赋予会计机构和会计人员的职能。从监督层面看，会计工作是对微观具体事务的监督。在行政事业单位的会计核算中，通过审核报销事项是否有预算安排、签批流程是否完备、报销凭据是否相关且真实、支出金额是否合理并符合支出标准，实现日常财会监督。 二、行政事业单位内部财会监督优化路径 （一）提高站位，构建内部财会监督体系 为提升行政事业单位内部财会监督效果，应加强顶层设计，构筑成一个包含内部控制建设、预算及预算绩效管理、政府会计这三种治理工具在内的、相互关联又各有侧重的财会监督体系。其中，内部控制建设是基于制衡原则从风险防控角度对单位内部经济运行环境的建设；预算及预算绩效管理是对政策决策部署、公共资源配置及其效果的监督和评价；政府会计核算监督则是对日常具体经济事项的事后监督。内部控制着重建设良好的环境条件，是对运行机制的建设；预算及预算绩效管理兼顾资金流前端和资金流末端效果的监督；政府会计核算监督重在经济活动的合规性监督和单位财务状况的管理。建议由财政部发文或由国务院批转，就建设内部财会监督体系提出明确和强制的要求，再次突出内部控制、预算及预算绩效管理、政府会计工作的监督职能，从国家治理体系和治理能力建设的高度对内部财会监督体系的构建和完善做出部署。 内部财会监督体系建成后，财会监督方可从以下几方面真正发挥效能：一是覆盖范围广，监督层面突破传统意义上的经济活动及财务管理的合规性，拓展到推动政策有效落实、单位履职质量、资金资产等管理行为的效果和效益等方面；二是具备前瞻性，通过内部控制预防风险，通过预算实现资金科学配置，通过绩效反映资金效益，通过会计核算规范资金使用，财会监督向更加强化绩效性、效益性监督扩展，对问题早预防、早发现、早处置；三是贯穿全流程，决策机制、资金分配、资金运转、资金效益等各方面都有财会监督在发挥作用，切实提高财会监督效能，配合其他监督形式更高效地履职尽责。 （二）广泛联合，加强与纪检监督、审计监督的协调联动 多数违法违纪案件都涉及经济问题，内部财会监督到位有助于纪检监督、审计监督的开展。三种监督应有机贯通、相互协调，健全信息沟通、措施配合、成果共享的工作机制，形成权责协同、运行高效的监督网。财政部门应与纪检监察部门、国家审计部门联合推进内部控制工作，提高内部控制建设的强制性和权威性，扩大制衡控制理念的应用范围，使内部控制不再局限于经济管理活动领域。纪检监察部门、国家审计部门可以将内部控制制度建设及实施情况作为工作开展的起始点和切入点，在全面评估内部控制建设基础上，再有重点且更有针对性地实施监察或审计。对于预算绩效管理，审计监督应逐步过渡到以绩效审计为主、合规性审计为辅；既关注预算绩效管理工作开展情况，也关注绩效结果的客观性，更关注绩效结果的运用；同时，加快预算绩效管理与政府绩效管理的融合，推进预算绩效评价结果在纪检监督、审计监督中的应用，推进绩效问责的落地落实。同时，纪检监督、审计监督也可以从外部推进的角度促进内部财会监督的建设和作用发挥。 （三）夯实基础，加快政府会计制度体系建设和实施 夯实财会监督的基础离不开构建高质量的会计标准体系。2014年国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，拉开了我国政府会计制度建设和发展的帷幕，改革致力于构建与政府治理相契合的政府财务报告制度。权责发生制政府综合财务报告制度将全面反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息，政府会计的核算内容以及提供的报告信息从单纯反映预算收支延伸到对财政资金使用、职责履行、政府绩效等结果的管理、评价和监督，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持，促进政府财务管理水平提高。政府会计制度体系的建设和实施是一项系统工程和长期工程，首先将改进政府会计的职能定位，从会计核算、预算控制转向全方位财务信息的提供和综合分析利用，为政府治理服务；其次将推进预算绩效管理深化，政府成本会计的发展能为考核评价预算绩效提供所需的成本信息，绩效结果才真正具有说服力；最后从财务数据角度为内部控制建设和完善提供有力的数据支撑，间接提高内部财会监督水平。 （四）升级工具，建设财务管理一体化信息系统 中共中央、国务院在《构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中把数据纳入生产要素。数据既是资源，也是构成财会监督体系的细胞。行政事业单位应积极加快建设本单位财务管理一体化信息系统，科学高效汇总、整理、分析数据和信息，使原本零星分散的数据集中化、系统化，使原来依靠人工进行的费时耗力的计算、分析工作智能化、高效化。借助大数据技术、人工智能等信息化手段，首先实现财务数据的共享共用，提高内部财会监督效率和效果；其次加强数据的积累和分析，从历史数据的分析中预判相关经济活动的趋势，增强财会监督的前瞻性；最后加强财会监督与其他监督方式的信息共享，强化对财会监督结果的运用，提升党和国家监督体系的整体监督效能。 |
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