 在国土空间规划体系下的村庄规划编制，由于处在原有“城乡规划体系”与“土地规划体系”融合转型过程中，如何使规划成果既能承载上位五级的总体规划对乡村国土空间的安排，又能方便用地与乡建项目很好的融合，是一个不小的挑战。各地，也都在积极的探索之中。 今天给大家推荐的一个案例，是中元设计机构负责编制、在儋州市政府及国土空间规划主管部门的大力支持和精心指导下完成的真实项目。也许，会给规划同行们带来一点点启发。 ——杨春淮 · 01 · 基本认知：村庄规划的实用性 要从哪里体现 我们在上一期的微文中（关于国土空间村庄规划编制过程中若干重要问题的思考）提到了一个问题：村庄规划的基本使命是什么。针对此问题，我们给出了两个要点： * 村域范围内需要将上位国土空间规划“三区三线”的要求真正“落实到地” * 按照“一户一宅”要求和“三块地”改革思路将乡村建设用地“落实到户” 这是认知层面。如果从行动的角度说，我们认为有几个要点值得把握： 0101. 村庄用地关系清晰 这一点很容易理解，关键是要在“三调”成果的基础上，将规划对各类用地的安排落实到1:2000的实测地形图之中。否则，上位5个层次的规划成果，会在村庄规划的层面上由于地形图精度不够而被弱化，导致前功尽弃。 ▽ 0102. 村庄建设用地类型明确 我们概括出了至少4种用地类型： （1）现状宅基地 即村民已经居住的宅基地。这类宅基有两种情况： * 一是要用“一户一宅”的标准来衡量其占地规模。通过对照每户人家的真实人口，判断其是否有子女需要待分宅基地。 * 二是要判断其居住房屋的建筑质量。如质量好，且有空余房屋的，可以以“出租”方式做“乡村民宿”。质量差的破败房屋，可以与户主合作一起盖新房，投资者获得一部分面积的未来使用权作为回报。 （2）规划宅基地 这是为“该分未分”以及规划年限内“待分户”预留的，目前的土地使用权还在村集体手中。由于可使用年限较短，投资商可以通过与村集体合作，以租用方式获得使用权。 （3）经营性建设用地 这是农村“三块地”改革中的重要地块之一。村集体可以以“出租、入股、出让”的方式与投资商合作（强烈建议用土地使用权“入股”的方式合作）。 （4）点状用地 “点状用地”这个词，其实包含了两层不同的意思，在实践中往往会混淆。 “点状用地”的第一个意思是指“点状供地制度”。关于此，海南省自然资源及规划厅于2019年11月发布了《关于实施点状用地制度的意见》（琼自然资规〔2020〕3 号），确定供地原则为“建多少、转多少、批多少”。规划编制单位按照“点状用地项目建设用地总面积不超过30亩，单个点建设用地面积一般不低于 1 亩”的要求进行精准产业用地布局。即合适的项目可以获得0.5亩以上、30亩以下的国有建设用地，与村集体建设用地融合在一起，共同推动项目建设。由于这块地地处乡间，与“城镇”或“开发区”的大规模“片区”用地相比呈现“点状”分布，故称其为“点状用地”。这里的“点状用地”是一种与国有建设用地“拿地”程序并无二致的供地制度。 关于“点状用地”的另一个理解，是一种规划用地布局形态。对具体项目而言，从投资商的角度，把建筑物分散布局在山水林田湖草之间的景观效果，显然要比集中成片要好，并且性价比更高。这时的“点状用地”其实是将建设用地以散点状态分布的规划布局形态。 ▽ 0103. 村庄建设用地规划合理 目前的我们看到的村庄布局形态，基本上是自然形成的，少有统一规划。这种自然形态显然不利于节约用地、集约公共服务设施的综合效能发挥。从合理性上来说，村庄一定要相对集中布局。但是，农民建设宅基地是一个随机而漫长的过程，我们只能通过政府的引导，让村民逐渐的聚集到中心村（“聚集提升类”村庄）中。因此，中心村村庄的建设用地安排一定要有前瞻性。 油文行政村的村庄规划编制工作，就是依据这样的大思路展开的。 由于本项目涉及增量点状用地的规划落实问题，在编制过程中也遇到了各种困难，好在开发商、村集体和规划主管部门都十分理解与配合。终于使规划成果在内容上各方都能接受、在程序上基本告一段落。借此机会，向他们表示衷心感谢。 · 02 · 编制过程回顾 0201. 依法委托 根据《海南省村庄规划编制技术导则(试行)》（以下简称“导则”）的相关要求，儋州市人民政府将油文行政村的村庄规划编制工作纳入了2019年度的编制计划，并由南丰镇人民政府组织实施工作。 随后，依法委托中元设计机构承担村庄规划具体编制工作。 ▽ 0202. 工作阶段 规划编制工作主要分为“现状调研、规划编制和征求意见”三个阶段。 （1）入村调研阶段 规划编制技术人员采取现场逐户入户调研、走访座谈、问卷调查等方式，进行驻村深入调研，充分听取村民诉求，全面掌握当地基础资料，摸清家底，找准问题。 （2）规划编制阶段 在现状调查分析研究的基础上，依据“导则”并参考国土空间、乡村建设的相关规范进行编制。 （3）征求意见阶段 初步成果形成后，规划编制人员参与村民代表大会、南丰镇乡村建设座谈会、专家评审会等会议，根据会议意见修改完善初步成果，并将修改完善后的成果通过“上墙、上网”等多种方式依法公开公示。随后，参与海南省试点村庄规划汇报会和市政府空间规划专题会等会议，并根据会议意见修改完善形成最终成果。 ▽ 0203. 项目过程 项目过程，历时一年有余： * 2019年5月，现场调研，形成初步成果，征求村民意见； * 2019年6月，按照村民意见修改村庄规划成果； * 2019年7月-2019年12月，向儋州市自然资源规划局和南丰镇人民政府汇报，并修改村庄规划成果； * 2020年4月，根据《海南省村庄规划编制技术导则（试行）》（征求意见稿），补充测量村域范围内的地形图，修改（重新编制）村庄规划成果； * 2020年4月15日，参加由市人大组织的南丰镇乡村规划建设座谈会，就村庄规划编制进展和思路进行汇报； * 2020年5月20日，参加专家评审会，并获得原则通过； * 2020年7月8日，按照专家意见修改规划成果，参加由省自然资源与规划厅组织的试点村庄规划汇报会，并根据会议审查意见进行修改； * 2020年7月20日，参加市人大组织的试点村庄规划审查会议； * 2020年8月5日，参加儋州市政府空间规划专题会议并获得原则通过。   · 03 · 规划内容简介 （1）背景情况 儋州市人民政府于2019年1月31日印发了《关于成立儋州市规划编制工作推进领导小组的通知》（儋府〔2019〕5号），明确16个镇规划编制工作组的成员及工作职责。南丰镇油文行政村被纳入村庄规划编制计划，并确定为儋州市试点规划村庄之一。 油文行政村下辖“石井村、上达村、油文村、中间村、魁肚村”5个自然村，石井村为村委会所在地。 “多规合一”在油文行政村中共安排乡村建设用地10.33公顷。其中：石井村3.98公顷、上达村1.90公顷、油文村3.28公顷、中间村0.70公顷、魁肚村0.47公顷。同时，村域内还有1.49公顷独立建设用地。 △ 《儋州市总体规划（空间类2015-2030）》 之“一张蓝图”局部图（油文村范围） 在村委会东侧，有一处占地面积0.87公顷的建设用地，由村委会与企业合作建设乡村旅游集散中心项目。截止2019年底，集散中心主体建筑已基本建成。投资商后续将在油文行政村的村域东北部开展“嘉禾现代休闲农业观光园”项目建设，该项目为海南省2018年、2019年重点项目，目前处于前期整理土地阶段。 （2）存在问题 儋州市“多规合一”成果在本文中为油文行政村预留了150亩建设用地指标以配套产业发展，但并未将此150亩建设用地落实到“多规合一”的“一张蓝图”之中。因此，油文行政村仅有产业发展建设用地指标，但无相应的建设用地选址，导致后续项目无法实施建设。 （3）解决目前项目建设用地问题的基本思路 为了促进油文行政村的产业发展，在严守生态底线、公平公正、合理布局的前提下，通过“村域闲置建设用地整合、村庄建设用地精准安排”和“村域增量土地争取”三条路径来解决产业发展的建设用地问题。即： * 通过村庄规划统筹安排村域土地。整合利用村域范围内闲置的1.49公顷独立建设用地； * 根据“导则”关于“未来十年”预留分家户宅基地和“一户一宅”的相关要求，结合村庄人口年龄百岁图进行综合分析。在确保公平公正的情况下，安排村庄未来预留分家户的“宅基地”，同时整合出“村集体经营性建设用地”； * 根据“点状用地意见”的要求，努力争取增量建设用地（不大于30亩）； * 通过村域规划，统筹安排上述两条路径整合的建设用地，将其以“点状”的方式合理布局于项目区域之中，由企业引领村民受益，村委会、村民、企业三方合作，共同发展油文行政村的休闲农业。 （4）为未来村庄的进一步发展预留空间 油文行政村位于南丰镇与兰洋镇交界区域，周边已建成“海南莲花山氡泉森林养生文化景区”，该景区位于“蓝洋温泉国家森林公园”范围内。油文行政村的村域范围内约3/4的用地位于“蓝洋温泉国家森林公园”玉帝殿核心景观区范围内，可借助其在蓝洋温泉国家森林公园周边的区位优势，发展乡村旅游产业。 魁肚村位于村域南部，靠近松涛水库。根据《海南蓝洋温泉国家森林公园总体规划（2020-2030）》（国家林业和草原局2020年1月19日批复），魁肚村位于森林公园九大功能区中的玉帝殿核心景观区。 森林公园规划建设内容主要有山林栈道、沟谷沿溪步道、森林探险游步道、沿湖木栈道、景观亭、观景平台、防火瞭望台、观景塔、沿游步道景点修整等。在魁肚村附近，配套建设停车场、保护管理点等内容。根据“多规合一”关于魁肚村的用地安排，魁肚村乡村建设用地0.47公顷，周边主要为生态红线区。  作为景区覆盖型村庄，“多规合一”规划安排的建设用地在周边均为生态红线区的情况下显得尤为珍贵。魁肚村的开发利用，在满足《海南省松涛水库生态环境保护规定》、《海南省生态保护红线管理规定》等相关法规的前提下，一方面可用于森林公园的配套设施建设，完善森林公园服务功能；另一方面，借助其靠近松涛水库、生态环境优良的地理和生态优势，利用其稀缺的建设用地作为油文行政村乡村旅游产业发展的预留用地，以备后续发展。 在规划中，我们安排了魁肚村现有村民搬迁至中心村、现有房屋留下来与开发商进行合作的方案作为备用（具体的合作思路，请参照我们以前的微文：一个通过整合宅基地建设海南特色乡村民宿的实验性案例）。初步的调查显示，9户居民中有8户表示同意。
 · 04 · 一点心得：村庄规划中 解决项目建设用地的一般路径 （1）调查现状人口与现有建设用地规模之间的关系 在村庄规划编制前期，由熟悉村庄情况的村长带队项目组入村入户调查，了解每一户的“成员构成、年龄结构、现状宅基地、土地权属”以及“使用情况”，摸清家底、找准问题，并根据农业农村主管部门提供的村集体成员数据、结合南丰镇派出所人口统计资料绘制村庄人口年龄百岁图。
（2）在村庄规划中落实“宅基地”与“集体经营性建设用地” 根据“导则”关于“未来十年”预留分家户宅基地和“一户一宅”的相关要求，结合村庄人口年龄百岁图，在安排各自然村未来十年预留分家户宅基地后，整合8.1亩村集体经营性建设用地和7.35亩预留分家户宅基地作为产业用地。 （3）申请增量国有用地性质的“点状建设”用地指标 为解决“多规合一”空有150亩建设用地指标但未落地的问题，儋州市根据年度土地平衡计划，并结合《关于实施点状用地制度的意见》的相关要求，为油文行政村的产业发展落实30亩新增建设用地。 值得特别指出的是，在本项目中，我们以实事求是的态度，提出了“点状用地”的“分图则”控制方法。即： 这两个技术层面基本原则的确立，成功地化解了“建设用地图斑精确落地”与“建筑设计创作空间保留”之间的矛盾，并以“管控图则”的方式兼顾了“建设用地控制”法定规划的要求与“建设项目落实”的市场衔接矛盾。
△ 村域产业用地管控图则（示例） （4）根据项目规划需求，统筹安排用地布局 结合《儋州市南丰镇油文行政村村庄规划》，通过村域国土空间统筹，整合村域内闲置的独立建设用地、富余的乡村建设用地和新增的建设用地，依据“点状用地”的原则合理布局，促进油文行政村的产业发展。 * 增量点状用地：30亩（需要通过“招拍挂”的方式依法获得使用权）； * 预留分家户宅基地：8.1亩（通过“土地租用”的方式与村集体进行合作）； * 集体经营性建设用地：7.35亩（通过“土地入股”的方式与村集体合作） ； * 原有独立建设用地“漂移”22.35亩（通过“土地入股”的方式进行合作）；
· 05 · 项目的阶段性成果 * 到目前为止，项目走完了村庄规划编制与审批的全部法定流程，并在将“点状用地”落实到项目中的基础上，整合了近70亩建设用地用于项目建设。 * 规划编制单位在村域范围内，通过村庄规划完成了30亩点状用地涉及的各类用地的占补平衡。 * 项目投资商根据上述供地方案、按照“点状用地规划布局”原则，委托相关设计院重新调整了项目规划布局，并与法定的村庄规划成果高度融合。
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