生活垃圾处理处置过程如图1所示。目前，大部分中小城镇和农村地区的生活垃圾依旧处于混合收集、混合转运阶段，甚至部分地区连基本的垃圾收运都尚未实现，生活垃圾被随意倾倒和堆放在屋前房后、河道或路边，严重危害生态环境。常见的生活垃圾收运模式有：村收集—镇转运—县/市集中处理，村收集—镇/县集中处理。而在少数布局分散、经济落后、交通不便的地区，因垃圾转运费用过高，通常选择就地分散处理。最终进入中小城镇和农村地区生活垃圾清运体系的大部分是有机厨余垃圾和混杂无机废物，其可资源化程度相对较低，一般进行填埋、焚烧等最终处置，资源利用率低。 1. 环境立法和规章制度较为粗放，系统性和针对性不高 关于环境保护的法律法规众多，但专门针对小城镇和农村地区环境保护的立法、规章制度以及对环保责任主体、环境责任的系统定位仍处于待完善状态。2016年，《国家环境保护十三五规划纲要》中首次将生态文明建设写入五年规划目标，5月国务院出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》中也引入了绿色城镇化的概念和目标，而环保部《关于深化“以奖促治”工作促进农村生态文明建设的指导意见》无疑也是城镇和农村环保逐步完善的鲜明体现。但总的来说，现有法律法规性质较为粗放，而建立更系统、规范和可行的立法仍任重而道远。 2. 环境管理机构数量不足，职责不明，环境管理失灵 根据国家统计局最新数据显示，2014年乡镇环保机构的数量在全国环保机构总数的占比为20.2%，达到历年最高。然而，中小城镇和农村现有环境管理体系仍存在结构洞和结构真空现象，环保机构数量严重不足，管理体系不健全。 其次，现有环境管理部门的责任范围界限不明，环境监管职责缺乏规范、统一的定位，各机构间存在功能交叉和迭代现象，由此导致上下级环保部门管理脱节、监管不力，环保工作执法困难，中小城镇和农村地区环境管理的组织构架亟需体系化和正规化。 3. 资金投入不足，基础设施落后，垃圾资源化程度低 中小城镇和农村地区的经济水平决定了其首要任务是发展经济提高GDP，对环境建设的重视不够。虽然中央财政下放了专项资金用于城镇和村庄的环境整治，但放眼全国也无疑是杯水车薪。归根结底，环保资金投入不足是造成中小城镇和农村地区环境建设滞后、环境管理失灵的主要原因。 4. 环境宣传教育不到位，垃圾源头分类滞后 中小城镇和农村地区经济条件差，居民甚至领导干部受教育水平普遍不高，环境保护意识和法制观念也相对淡薄。强化环境维权教育，举办环境知识和垃圾源头分类宣传培训等措施是推进中小城镇和农村地区环境建设的重要前提。 5. 管理模式单一，居民参与度低 传统运作模式下，中小城镇和农村地区生活垃圾的清运主要由各级政府统筹安排一线环卫人员直接负责，同时该过程还受到县、乡镇、村多级部门和干部的综合管制，能够适应我国中小城镇和农村特点的多元化环境管理模式尚需深入研究。 1. 增加财政投入，完善基础设施建设 根据经济发展水平和地区特点，适度加大财政环保投入势在必行，同时辅以合理的“垃圾收费”政策，完善包括垃圾分类收集、转运和处理处置等基础设施建设。此外，还应完善城镇和农村环卫人员配置，改善其作业条件。 2. 建立健全相关规章制度，完善环境组织架构，加强政策引导 加强专项立法和地方性法律法规建设，使城镇和农村生活垃圾管理有法可依，完善生活垃圾污染防治的配套法律制度，加强生活垃圾管理法律制度的可操作性和适用性，并在地方环保组织体系承担和管理范围内，建立无偿或低成本提供法律援助的部门体系；完善中小城镇和农村环境组织架构，细化各级单位环境责任范围。 此外，环境政策由管制性向引导性转变才是生活垃圾治理和地区环境建设的大趋势，如适当减免可回收垃圾收购市场的税收标准，为其提供可回收垃圾转运渠道；调控废品回收市场，适当提高废品收购价格等。 最后，还应进一步加强环境信息的公开透明度，这不仅可激励居民直接参与地区环境建设，使其充分了解相关政策、质量、收费标准等，同时可对多方环境行为进行有效监督，促进环境治理。 3. 引入多元化管理模式，点面结合，稳步推进环境建设 我国中小城镇和农村地区覆盖面积广、居住人口多，直接照搬城市生活垃圾治理理论或采用“一刀切”的管理模式对推进其生活垃圾治理可能导致事倍功半的结果。在我国大部分中小城镇及农村地区，生活垃圾收运及处理处置仍是一项依赖于政府的公共服务行为，通过政府的管制行为来推进生活垃圾源头分类及全过程处置。2013年开始受到中央和地方政府热推的PPP模式目前已被引入生活垃圾管理过程中。但总的来说，PPP作为一项新兴管理模式，在广泛应用于生活垃圾等环卫领域之前，还应通过试点试行，大量累积经验，建立长效、合理、完善的收费和运营机制，实现人员成功转型，以点带面、点面结合，最终解决中小城镇和农村地区生活垃圾难题。 4. 加强宣传教育和培训指导工作，全面推行垃圾分类 全面普及垃圾分类等环保知识，鼓励和倡导全民环保，提升居民环保意识。生活垃圾污染严重的地区，还可聘请法律工作者对居民和干部进行包括方针、政策、法律法规等法律培训。对中、小学生进行垃圾分类教育，从小培养垃圾分类行为，同时带动其他家庭人员共同分类，使环境保护更深入人心。此外，在推行全民分类的同时，应加强对一线环卫人员的培训和指导工作，提高其自身素质，保护其人身安全，同时避免出现垃圾分类收集后被混合收运处置的现象。 实施垃圾源头分类在日本、韩国、瑞士等国家已非常普遍，模式也非常成熟。对于中小城镇和农村地区而言，干湿分类法不仅操作简单、通俗易懂，也更容易强化居民分类积极性，便于大面积推广，所以部分地区已采用“垃圾源头粗分类 集中二次细分类”的模式。但总的来说，居民垃圾分类行为不能一蹴而就，而应按照“不分类→粗分类→细分类”的步骤深入，结合居民文化素质、地区生活习惯、各类垃圾产量以及分类模式的可操作性等因素，综合选取并因地制宜地推行生活垃圾源头分类，最终实现全民分类。 综上所述，要长期有效地解决我国中小城镇和农村地区的生活垃圾问题，需要联合“政府、企业、居民”三方力量共同努力。首先政府应提高对生活垃圾问题的重视程度，加大环保宣传力度，完善环卫基础设施，并以先进的科学技术手段为支撑，采用集中和分散相结合、无害化和资源化并重的垃圾处理处置方式，同时，充分结合市场资源配置优势，鼓励企业承接生活垃圾处置公共服务，引进多元化运营管理模式，建立相对完善、低成本、因地制宜的生活垃圾管理体系。（本文有删减，全文见《水工业市场》杂志 2016年6月刊） 随着大城市固废市场日趋饱和，中小城镇和农村固废市场有望成为下一个“蓝海”。2016年8月11-12日在鄂尔多斯召开的第二届“农村和中小城镇固废处理与资源化论坛”，诚邀您与行业主管部门领导、权威专家、金融投资机构、企业代表及固废行业关注者齐聚一堂，共同探析固废处理技术、运作模式、市场格局与趋势，把脉企业未来及发展战略。 |
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