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文：李蕾 本文字数3879字，建议阅读时间8分钟 老龄化社会的到来，对养老服务业用地需求随之增加。2014年4月23日，国土资源部出台《养老服务设施用地指导意见》，对保障养老服务设施用地供应、规范养老服务设施用地管理等作出了明确规定。 从国务院文件看，养老服务业包括了老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等多个方面。国土资源部文件针对于养老服务设施用地，即专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施占的土地，不包括老年产品用品、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融、旅游等其他用途的土地，并将养老服务设施用地归类在土地利用分类中的“医卫慈善用地”中。 本文分析养老服务业用地供应的整体情况，研究范围不仅局限于养老服务设施用地，还包括老年体育、文化娱乐、生产老年康复产品等行业用地。通过梳理近年来养老服务业用地供应的趋势，分析存在的问题，提出养老服务业用地供应及管理的政策建议。 一、养老服务业用地土地供应基本情况 1.养老服务业用地供应量快速增长，年均增幅23% 近年来，随着人口老龄化趋势的加快，经济社会发展对养老服务用地的需求日益增长。2008-2015年，养老服务业用地供应量持续增长，累计供应面积5657公顷，由2008年的270公顷，增长到2015年的1099公顷，年均供应面积增速达23%（如图1）。 其中，2014年4月，国土资源部出台《养老服务设施用地指导意见》后，养老服务业用地有了明显增长。2015年，养老服务业用地中的医卫慈善用途土地供应量大幅增长，同比增长39%。 分地区看，2008-2015年东部地区养老服务业用地供应量占全国的38.5%，中部地区占29.8%，西部地区占31.7%。从各省情况看，养老服务业用地供应面积排在前五位的分别是山东、内蒙古、安徽、浙江和江苏。 2.养老服务业用地中，养老服务设施用地（医卫慈善用途）占58% 《养老服务设施用地指导意见》规定，“养老服务设施用地在办理供地手续和土地登记时，土地用途应确定为医卫慈善用地”，“其他用地中只能配套建设养老服务设施用房并分摊相应的土地面积。”而在该文件出台前，并未对养老用地的土地用途做过具体规定。 从实际操作情况看，养老服务业项目用地中，占57%的供应面积为公共管理与公共服务用地中的医卫慈善用地（即养老服务设施用地）（图2），但仍有较大比例为其他土地用途，包括了公共管理与公共服务用地中的其他二级地类，如机关团体用地、公共设施用地、科教用地、文体娱乐用地等，此外还包括了住宅用地中的其他普通商品房、经济适用房、廉租房等，商服用地中的住宿餐饮用地、其他商业服务业用地等，甚至还有部分工矿仓储用地。在《意见》出台后，仍有相当比例的养老设施业用地归类为医卫慈善以外的上述其他用途。 具体分析来看，一方面，由于现行土地分类中没有“养老”类用地这个分类细目，填报人员只能根据自己的主观判断对用途进行归类，如“某养老院建设项目”归类在公共设施用地也是合理的，此外由于土地使用权人可能是县、乡政府或者民政局等单位，归类在机关团体用地也是有可能的。 另一方面，养老服务业类用地确实包含了非常多的项目类型情况，并不仅仅是“医卫慈善”用途。如一些“老年大学”、“老年活动中心”等项目，归类在科教用途或者文体娱乐用途中；一些养老院、老年公寓等建设项目由于是营利性的，由招拍挂出让取得，相当一部分比例归类在住宅用途或者商业服务业用途中；此外，还有一些“老年残疾康复辅具项目”、“生产老年电动车”、“养老设备研发基地”等建设项目归类在工业用地用途中。 3.划拨在养老服务业用地中占比逐年下降，出让方式占比逐年增加，表明养老机构投资主体趋于多元化 养老服务业用地供应方式中，主要是划拨、出让方式，极少采用租赁或其他供地方式。其中，划拨供应占68%，出让占32%。在出让方式中，协议出让占26%，招拍挂出让占74%。近年来划拨比例呈现下降趋势，出让比例有所增加。2014年，划拨供应占62.7%，较2008年下降10.8个百分点；出让占37.3%，较2008年提高了10.8个百分点（图3）。 供应方式的变化表现出了养老机构的投资主体趋于多元化。采用划拨供地方式的养老服务业用地受让人主要是县、乡人民政府、民政局、街道办事处、村委会等政府及基层管理机构；也有老年护理院、老年服务中心等事业单位。采用出让方式供应的受让人则大多以公司居多，如养老服务有限公司、老年康复有限公司、旅游置业有限公司、医药实业有限公司等。 根据中国老龄科学研究中心研究，未来养老机构市场化发展是必然趋势，民办养老机构将成为养老机构的主体，可以预见采用划拨方式供应养老服务业用地还会进一步减少。 二、养老服务业用地供应及管理中存在的问题 1.部分地区养老服务用地供应不尽合理 养老服务设施用地供应应符合当地人口老龄化基本情况。从各地区养老服务业用地供应情况来看，某些地区养老服务设施用地供应存在不合理现象。如有的省份老年人口绝对数量及老年人口抚养比在全国范围内并不高，但近年来养老服务业用地的累计供应量在全国名列前茅。有的城市人口并不多，但却供应了较大地块的养老服务设施用地等，这些现象应引起注意。 2.养老服务业用地供应存在地理空间的供需错配问题 理论上养老机构的规划选址要尽量选择交通便利、周边有医疗卫生机构、靠近居住区的地区。但满足上述条件的地区往往地理位置较好，地价相对较高。因此,一些养老服务设施用地在供应选址上往往选择在郊区。从2015年养老服务设施用地（医卫慈善用途）供应情况看，1/3的土地供应在远郊区。布局在远郊区的养老设施用地地价相对便宜，但往往位置偏远，交通不便，附近缺乏相应的医疗机构，又远离老年人原有的居住圈，很难吸引老年人前往。这也是一些养老机构入住人数不足，经营效益不佳的原因之一。 3.养老用地开发重“地产”轻“服务”，存在盲目圈地现象 随着人口老龄化到来和养老服务需求的增加，众多房地产商、保险公司纷纷涉足养老领域，养老地产成为投资的“新宠”。以养老为由头的地产项目越来越多，其中的确有一些是真正做养老服务的，而另一部分实际上与常规的房地产开发项目无异。“养老产业的核心在于养老服务，而国内大多数资本对养老产业的理解还停留在以养老概念卖房。更关注怎么从房地产开发挣钱，而忽略了养老服务本身”。相当多的企业把养老地产开发等同于房地产开发项目。其中，不乏存在一些企业以兴办养老机构为名低价从政府手中拿地进行房地产开发、大量圈地的现象。 4.养老服务业涉及多个行业，在现有的用地分类中无法体现 在《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中可以看出，养老服务业涉及到老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等若干行业。 从用地角度来看，《土地利用现状分类》并没有养老服务业对应的用地类别。《养老服务设施用地指导意见》主要针对养老服务设施用地，即专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施占用土地，并明确了养老服务设施用地的土地用途应确定为医卫慈善用地（土地利用现状分类的二级地类）。 实际上，随着老年人口的增多，老年文体娱乐、老年大学、老年康复产业、临终关怀产业等用地的需求也将越来越多，而目前的用地指导意见中并未提及这些用地。 3养老服务业用地利用管理的相关建议 1.科学合理制定用地计划，节约集约利用土地，增加有效供应 科学合理制定养老用地规划计划，养老用地供应应符合本地区人口老龄化实际。从国际经验来看，养老机构未来的趋势倾向于中小型养老机构，在养老用地规划设计上，要节约集约利用土地，土地规划利用要真正符合老年人的需求，一些华而不实的设计应该舍弃。目前，养老服务有效供给不足，市场上豪华高档型养老机构和设施简陋养老机构较多，而真正符 合中等收入老年人的中档养老机构相对较少。政府公益性养老机构只照顾到了失能、半失能老人，中等收入的空巢老年人占社会的大部分，市场需求很大。因此，养老用地规划设计上，应倾向于定位建设中等价位的养老机构，尽量满足中等收入老年人的养老用地需求。 2.合理安排用地布局，加大对存量土地的挖掘利用 从老年人的需求和国际养老机构发展趋势来看，养老服务需求更注重就近、便捷，更注重服务的可获性和可及性。养老用地“郊区化”不符合老年人的实际需求，而城市中心的土地往往地价较高。为了解决这种矛盾，应加大对存量土地的挖掘利用。相对于郊区的新增用地，存量土地往往地理位置较好。 《意见》中对于利用空闲厂房、学校、社区用房进行改造和利用也给予了一定程度的政策支持和用地优惠。但利用存量用地往往涉及到土地用途转换，在实际操作中困难重重，转用途成本很高，还需要对存量用地的开发利用给予更多的可操作性的政策指引。 3.加强用地批后及供后监管，防止养老用地变相进行房地产开发 防止一些企业以兴办养老机构为名低价从政府手中拿地变相进行房地产开发，凡以“医卫慈善”、“公共管理和公共服务用地”用途供应土地的，必须要严格限定，不得转用途，建设用地使用权不得分割转让。各级部门要加强供后监管，确保各类养老设施项目在土地供应后严格按照设定的用途建设和使用。 4.加大对养老服务业相关产业的支持力度 养老用地投资收益期较长、利润相对较低。根据《中国养老机构发展研究报告》，养老机构运营状况不容乐观，48.1%的养老机构运营状况基本持平，32.5%的养老机构亏损，有赢余的养老机构所占比例仅为19.4%。应加大对养老用地的支持力度，尽量采用租赁等方式供应土地，减轻养老机构兴办的压力。此外，从人口老龄化的日本来看，养老产业是日本重点发展的支柱性产业之一。中国的人口老龄化大势所趋，养老服务业未来存在很大的商机与创新空间。老年康复产业、生产老年健康产品、老年文体娱乐等用地还将有巨大的需求，应在今后的政策中予以考虑，保障相关用地需求。 关于数据来源情况的说明：由于在土地利用分类及国民经济行业分类中，没有养老服务业的相关类目，因此无法从现有的统计数据中得到养老服务业相关用地情况。本研究依据土地市场动态监测监管系统数据，采用项目名称检索方法，根据实际情况中养老服务业用地项目名称情况，建立养老服务业项目名称关键字段，对系统中所有供地项目的名称进行字段检索，以确定养老服务业用地土地供应项目，并进行汇总分析。 本文摘自《养老服务业用地土地供应情况分析》，作者：李蕾，原文载于国土资源情报2016年第8期。版权归原作者所有。 |
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