阳光视点 | 律师解读：究竟违反何种强制性规定会导致合同无效？

无效合同主要是指违反法律行政法规的强制性规定以及违背公序良俗的合同，体现出法律对已经成立合同的否定性评价。作为最极端的合同效力状态，合同无效直接导致当事人所合意追求的目的宣告终结，这与民法鼓励交易、繁荣市场经济的立法目的实际是相悖的，因此对于合同效力的认定应当谨慎正确，不能阻碍合法交易的后果。

司法实践中，行为人或为了终止合同履行、或为了避免承担违约责任，往往以 “违反法律、行政法规的强制性规定”为由主张合同无效，这成为违约诉讼中限制违约请求权、阻碍消灭要件事实的重要手段。如果合同存在应该无效的情形，司法机关一般会主动确认合同无效，对合同效力的认定并不以当事人请求为前提。但值得注意的是，当事人可就合同是否存在因“违反法律行政法规的强制性规定”而无效提出各自主张，将此作为争议焦点交由司法机关审查，借此实现自身对于合同履行状态或抗辩对方主张的期待。这就要求当事人对于合同无效的违法性认定标准作出正确理解和识别。笔者将根据法律及司法解释的相关规定，并结合对实践案例的梳理，分析司法机关认定合同无效违法性的审查标准和规则。

一、法律规定及立法沿革

“违反法律、行政法规的强制性规定”为原《合同法》第五十二条所规定的五种合同无效的情形之一。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》（法释〔1999〕19号，已废止）第四条的规定，确认合同无效应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规和行政规章为依据。后来《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（法释〔2009〕5号，已废止）第十四条将“强制性规定”解释为“效力性强制规定”。之后《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》（法发〔2009〕40号）第15条在已有“效力性强制规定”概念的基础上进一步提出“管理性强制规定”，指出违反管理性强制规定的不当然导致合同无效。

现行法律规定见《民法典》第一百五十三条第一款：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外”。出于法典编纂体系化的考虑，《民法典》未在合同编中具体规定合同无效的法定情形，而是统一交由总则部分民事法律行为效力章节进行规定，认定合同无效的裁判依据回归至民事法律行为无效制度，比如《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）第一条关于建设工程施工合同无效情形的认定规定，其援引认定合同无效的依据即为民法典第一百五十三条第一款。

根据最高人民法院在《中华人民共和国民法典理解与适用》中的观点，适用违反效力性强制规定无效规则，应当坚持“先确定是否存在强制性规定、再考察规范对象、最后进行法益衡量”的顺序进行。

二、司法实践区分标准

效力性强制规定是指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或者虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。目前立法及司法解释并无关于区分效力性强制规定与管理性强制规定的定义和标准，“准司法解释”《全国法院民商事审判工作会议纪要》（“《九民纪要》”）第30条对强制性规定的识别作出原则性规定，即考量强制性规定所保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素的基础上认定其性质进行区分。同时该条将“涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的、交易标的禁止买卖的、违反特许经营规定的、交易方式严重违法的、交易场所违法的规定”列举为效力性强制规定，将“关于经营范围、交易时间、交易数量等行政管理性质的强制性规定”列举为管理性强制规定。由于《九民纪要》可作为人民法院在裁判文书“本院认为”部分具体分析法律适用理由时进行说理，前述规定可以作为司法实践个案认定强制性规定作为参考和指引。司法实践中对效力性强制规定的识别一般可以从以下几个方面进行考量。

1. 法律法规已明确规定违反后导致合同无效的

该类规定显而易见属于效力性规定，比如《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十四条前两款规定“与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标；单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标”。由于该条第三款直接规定“违反前两款规定的，相关投标均无效”，该条规定显然属于效力性强制规定。又如《著作权集体管理条例》第三十九条第二款“著作权集体管理组织超出业务范围管理权利人的权利的，由国务院著作权管理部门责令限期改正，其与使用者订立的许可使用合同无效”亦属此类。

2. 旨在处罚违反之行为且意在否定其民商法效力的

效力性规定以否定法律效力为目的，作用在于对违反者加以制裁，以遏制其行为，此类规范不仅旨在处罚违反之行为，而且意在否定其民商法上的效力。相反，管理性规定旨在管理和处罚违反规定的行为，以禁止其行为为目的，但并不否认该行为在民商法上的效力。如在珠海市盛鸿置业有限公司、珠海祥和置业有限公司股权转让纠纷再审案件中【（2015）民抗字第14号】，最高人民法院在说理认定股东不得抽逃出资的规定不属于效力性规定时指出：虽然公司法第三十五条规定公司成立后，股东不得抽逃出资，但法律并未明确规定违反该规定将导致合同无效，而是在公司法及其司法解释中规定了违反该规定应承担的法律责任……股东抽逃出资，应依法承担相应的民事、行政甚至刑事责任，但并不必然导致民事合同无效。

3. 立法目的涉及公共利益、市场秩序维护的

借助立法目的的解释对强制性规范的性质进行判断，如果相关规定不单纯是管理问题，还涉及公共利益和市场秩序的维护，应认定为效力性强制规范。在大连顺达房屋开发有限公司与瓦房店市泡崖乡人民政府土地租赁合同纠纷再审案件【（2016）最高法民申1223号】中，最高人民法院就以强制性规定涉及公共利益为由认定属于效力性规定，其裁判说理认为：判断某项规定属于效力性强制性规定还是管理性规定的根本在于违反该规定的行为是否严重侵害国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权力对当事人意思自治行为予以干预。土地制度是我国的根本制度，保护森林关系到国家的根本利益，违反《中华人民共和国森林法》第十五条、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定改变林地用途，将会损害国家、集体和社会公共利益，因此属于效力性强制规定。在渤海银行股份有限公司大连分行、大连福美贵金属贸易有限公司金融借款合同纠纷二审案【（2020）最高法民终532号】中，最高人民法院认定：大连控股及其全资子公司福美公司擅自使用募集资金对长富瑞华公司债务提供担保，未按前述《中华人民共和国证券法》及《上市公司证券发行管理办法》的规定经过股东大会决议同意，严重影响大连控股公司资产及股东利益，侵害其他权利人的合法权益，冲击证券市场秩序，明显违反法律规定。其将《证券法》“公司对公开发行股票所募集资金，必须按照招股说明书所列资金用途使用”之规定实质认定为效力性强制规定。

二、结论及建议

《民法典》第一百五十三条第一款的前半句和后半句分别使用了“强制性规定”的表述，前半句中的“强制性规定”是作为判定合同无效的依据，所以该“强制性规定”即“效力性强制规定”。后半句中的“强制性规定”是指“管理性强制规定”，所谓的不导致民事法律行为无效，其后果一般是认定合同有效。虽然目前两部《合同法司法解释》已被废止，但关于“效力性强制性规定”的司法认定标准仍应根据法律法规的立法目的，从维护公共利益和市场秩序的角度出发进行识别。

律师提示当事人重视合同无效制度。在合同涉及违反强制性规定的情形下，准确识别强制性规定是否属于效力性规定。进，可以合同无效为由对继续履行不符合自身利益的合同主张终止；退，可以合同无效情形下当事人不得行使违约请求权或者合同解除请求权为由抗辩对方主张。

 律所简介

阳光时代律师事务所是一家专业从事能源、环境及基础设施领域法律服务的律师事务所，在杭州、北京、上海、广州设有办公室，并设有环境资源能源事业发展研究中心（ERE研究中心），聚焦碳中和领域的政策、技术、产品等研究，促进碳中和技术成果转化和推广应用，为政府提供碳达峰、碳中和的政策咨询，为企业提供绿色转型的解决方案。

阳光时代为境内外能源、资源与环境项目提供“开发、建设、投融资、运营”全过程法律风险管控服务，服务遍及全国各地及欧美、中南亚、中东、非洲等60多个国家，涵盖项目开发、工程建设、投资并购和争议解决等多个领域，涉及新能源、石油天然气、火电、核电、水电、生物质发电、抽水蓄能、垃圾发电等行业。其中发电项目总装机容量截止2020年超1亿千瓦，投资总额超1万亿元；在矿产资源、水土气固废环保项目、海港码头、园区招商引资等基础设施PPP领域也积累了丰富经验。

阳光时代始终坚持“快速反应、审慎尽责、团队合作”的核心价值观，帮助客户实现商业利益最大化、法律风险最小化。

*版权声明：本文为本公号原创作品，欢迎转发分享。其他媒体转载，请清晰注明作者姓名及来源：微信公众号“阳光时代法律观察”。