环境执法中“责令改正”决定的呈现形式之探析

隐遁B 2021-05-31

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环境保护宣传周

2021年第46期中熙

#环境行政处罚办法 #中华人民共和国行政处罚法

车静雅

中熙律师事务所

环境资源业务部

责令改正决定的性质

“责令改正”这个词我们并不陌生，其性质之争也一直为人们所讨论，包括行政处罚说、行政强制说、行政命令说。

2010年《环境行政处罚办法》修订后，在环境法领域首次明晰了责令改正的性质，该法第十二条规定：

责令改正或者限期改正违法行为属于行政命令，不属于行政处罚，不适用行政处罚程序的规定。

虽然责令改正的性质在以规章的形式从立法上给予了明晰，但由于以“责令……”为立法表述内容的责令性行政行为多种多样，实践中，在具体判断责令性行政行为属于环境行政处罚还是环境行政命令时常常无所适从。

个人认为，“责令改正”这个词本身在不同的法律条文中具有不同的涵义与要求，需要结合法条规定与现实处境对其作出不同内容与要求。但以《责令改正决定书》的名义作出时，必须是可以以行政命令作出的责令改正内容。

责令改正决定如何进行区分

新的《行政处罚法》第二条新增了有关行政处罚的定义：

行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

当我们无法确定“责令改正”行为属于行政命令还是行政处罚时，可以依据此定义进行判断。

新的《行政处罚法》规定，“限制开展生产经营活动”“责令停产停业”均属于行政处罚。

那么，未来，依据《环境保护法》而继续实施的“限制生产”“停产整治”应该如何理解？这究竟是一种行政处罚还是可以继续按照《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》当作行政命令使用？

个人认为，这需要对行政相对人的权益与义务先进行定义或分类。减损的权益是不是指一切以当事人为标准对其正向有利的均是权益？还是只有符合法律规定的才是其权益？同理，增加的义务是不是指一切以当事人为标准对其负向不利的均是增加义务？还是只要不违反法律规定的则不属于增加义务？如果一刀切地按行政处罚程序走，无疑会发生以程序害实体的可能，徒然增加行政单位的工作量，并不能显示出对行政相对人权益有更好的保护。

笔者倾向于应当按性质分类，只有对合法权益的减损与不符合法律规定的义务的增加才算是惩戒，才应该按行政处罚进行。

例如，对于合法成立且批准的排污企业，当其发生超准排污或者超量排污时，对其责令“限制生产”“停产整治”时，极大可能会影响到其已经批准的合法经营活动的权益，系一种权益减损行为，应当按行政处罚的程序进行。

如果行政相对人本身不具备资格进行生产经营活动，“限制生产”“停产整治”，甚至“责令停止生产或者使用”，是为了制止行政相对人违法行为并防止危害后果扩大的行政行为，不会对行政相对人的合法权益造成损害，也并不会对其增加非法的义务，行政惩戒性不强，更多属于防范非法行为继续的行政命令性质。

例如，当事人需要配套的环保设施未建成、未经环保验收或经验收不合格，主体工程即投产的。

此种情况下，虽然行政命令不适用行政处罚程序的规定，不需要告知原告有要求陈述、申辩、举行听证等权利。但根据环境保护部关于环保部门可以申请人民法院强制执行责令改正决定的复函（环函[2010]214号）和《行政复议法》、《行政诉讼法》的有关规定，公民、法人或者其他组织对责令改正决定可以进行复议或者诉讼，同样具有行政救济权权益。

基于此，环保部门在作出责令改正决定时，应当告知行政相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

其他注意事项

第一，注意责改时限的合理性。

如果属于可以立即改正或者立即停止违法行为的，要求当事人立即改正。要求其限期改正的，应给予当事人合理的期限要求其改正，并需要在改正期限后一个月内复查。

第二，送达注意事项。

其一，新《行政处罚法》规定行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施且不得少于两人，法律另有规定的除外；但并未对二人执法规定具体的时间节点有所区分。所以需两名具有执法证的执法人员进行送达。

其二，决定书送交当事人后需要签署送达回执，并将责改情况与送达情况在《调查询问笔录》中载明。

其三，新《行政处罚法》中增加了有关电子送达的规定，因此要力求在进行调查时，与当事人协商并让其并签订同意电子送达确认书，记载好相关电子送达方式的传真、电子邮箱、微信号、QQ号等方式进行送达。

第三，注意对当事人拒不改正的才进行处罚的具体法条的适用条件。

对于改正的认定，应当从主客观两方面进行认定。当事人已经改正违法行为或者违法结果虽然已发生，但当事人已经停止违法行为的，均应认定为已经改正。

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作者：车静雅