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全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的重要举措。为进一步深化绩效管理改革，提高财政资源配置效率和使用效益，北京市人大常委会预算工委借助市人大预算联网监督系统，运用统计比对功能，对2018-2019年部分财政支出项目的绩效评价结果展开分析，并提出完善预算绩效管理体系的一些建议。 部分支出项目绩效评价基本情况 考虑到部门预算项目绩效评价结果的客观性和公正性，此次研究分析的11个项目均为市财政安排第三方开展的绩效评价项目，共涉及8个市级部门20.3亿元财政资金。 ——从年度预算项目数量分析，2018年预算项目有3个，2019年预算项目有 8个 。（见图 1）  ——从预算资金来源分析，来源于年度部门预算资金9.3亿元，政府债券资金10.5亿元，国有资本经营预算资金0.5亿元。（见图 2）  ——从预算项目类型分析，涉及科技创新类项目有6个，涉及生态环境类项目有2个，涉及土储类项目有1个，其他类项目有2个。（见图 3）  ——从绩效评价得分情况分析，11个项目中，优秀 [90（含）-100 分为优秀 ] 项目2个，占比18%。良好 [75（含）-90 分为良好 ] 项目9个，占比82%。 ——从绩效评价结果来看，北京市财政局开展绩效评价工作水平不断提升，绩效评价程序规范，报告质量逐年提高，第三方评价机构专家评价依据及评价结果客观。（见表 1）  比对分析方法和初步结果 （一）预算项目绩效指标体系的构成情况 预算项目绩效评价指标体系由四级指标组成，一级指标下可细分二级指标，二级指标下可细分三级指标，以此类推。各级指标对应有权重，也就是每项指标的具体分值，各项指标合计分值即是项目绩效评价结果的总得分。（见表 2）  （二）统计分析思路 我们以项目绩效评价表中各项指标得分作为分析依据，将每个绩效指标的具体得分除以权重分值，按百分制换算得分后与项目评价结果总得分（百分制）进行比对，高出项目总得分的指标代表绩效执行较好，低于项目总得分的指标代表绩效执行有待提高。 通过汇总各项目指标的差异分布，找出绩效管理共性问题主要集中在哪些具体环节和考核事项。在此基础上，通过走访财政部门和第三方评价机构开展跟踪调研，了解问题产生的症结，提出针对性的建议。 （三）初步分析结果 通过比对发现，二级指标得分高出项目总得分的雷达图阴影向外辐射明显，低于项目总得分的雷达图接近圆心向内聚集明显。（见图 4、图 5）    得分较高的二级 指标。经汇总，11个项目的“项目资金”指标得分均值接近90 分，且多数项目该指标得分高于项目总得分，说明多数项目在资金预算执行和财务管理方面工作比较规范，相关财务制度健全，预算资金到位率和执行率较好。 得分较低的二级指标。经汇总，11个项目的“绩效目标”和“项目效果”指标得分相对较低，均值都为80分，且多数项目两项指标得分低于项目总得分，说明多数项目在前期需求论证和可行性分析不够，绩效指标设计的严谨性、科学性、合理性还有欠缺，资金产出效益与目标要求相比不够显著，服务对象对预算项目的认知度和满意度有待提高等。 财政支出项目绩效管理的共性问题 （一）绩效目标设定较笼统、模糊，科学性、合理性不够，难以量化和考核 通过指标离散度分析并梳理评价报告反映问题，注意到“绩效目标”设定是普遍存在的问题，集中反映在“指标设定不够合理、准确”“绩效目标定性较多、定量较少，难以考核”“缺乏明确的质量衡量标准”等方面。 在北京市审计局提交市人大常委会审议的《北京市2019年度预算执行审计报告》中也集中反映此类问题。审计报告指出，绩效目标管理较为粗放，一些项目填列的绩效定量目标不准确或未填报，部分效益指标缺少数量、质量、成本和时效等量化表述，多为“根据工作需要、待定、效果明显”等表述替代定量指标，致使难以衡量和评价项目绩效目标是否实现，这类问题涉及财政资金达46.76亿元，占预决算编制方面问题资金的80.9%。 经对11个项目绩效评价报告及得分表进行统计分析，共有10个项目存在绩效指标设置不合理、不准确的问题。如某科技成果转化项目“绩效目标的合理性”和“绩效指标的明确性”的两项指标换算得分为78分和75.4分，分别低于项目评价结果（85.44分）7.44分和10.04分。项目绩效评价报告指出，年度绩效目标和中期绩效目标没有明显差异，绩效目标合理性不足，数量指标不够准确，缺乏与数量指标相对应的质量标准，效果指标的明确性、有效性不足。此外，某产业扶持资金项目中绩效目标设置的有效性、可测性，绩效指标设定的清晰程度、细化、量化程度等5项具体指标得分换算值均低于绩效评价结果总得分。绩效评价报告指出，绩效目标设定较笼统，不够全面，合理性较弱 ；设定的产出质量和效益指标多为定性指标，难以量化衡量，如“改善融资环境”效益指标值设定为“达到预期目标”，但并未提供预期目标的具体标准和衡量办法，“公共服务体系建设”指标值为“进一步完善”，缺乏可考量性。 （二）项目需求调研论证不够充分，造成项目产出数量、质量、时效不高 经统计，有8个项目“项目产出”指标存在未达到预期目标的问题，主要表现为项目绩效成果展现不够准确，产出数量、质量指标未按计划完成。如某土储开发债券资金项目，年度预算安排14.5亿元，当年核心目标为年内完成25.28公顷土地收储工作，具备入市交易条件。但由于实施步骤及时间安排未能有效对接项目工作进度和工作流程，截至2019年底，该项目有11.39公顷尚不具备入市交易条件，产出指标未完成。在“具备入市交易条件的土地开发情况”和“项目计划的时效完成程度”两项指标换算仅为54.9分、68.6分。此外，由于项目需求分析不充分、过程指导和监督有效性不足等原因，导致质量和效益指标得分较低。再如，某社会工作服务项目是通过政府购买服务方式，为全市500余家社区配备专职社工，在社区开展特色服务活动。2019年，按照人均8万元 / 年的工资标准批复预算5912万元，对全市525家社区739个岗位 进行补助，但绩效评价报告反映，该项目没有充分考虑服务群体定位特点及实际情况，过分注重门店数量扩张和对社工人员经费的投入，未充分发挥适合服务群体的线上服务等灵活方式；项目绩效多以领导干部考察的图片或媒体报道作为评价支撑，可衡量性差；没有形成影响服务群体的品牌效应，组织覆盖率和创新性不足。 （三）服务对象满意度不佳，对项目执行的认知度不强 经统计， 共有9个项目“ 服务对象满意度”指标低于绩效评价结果总得分，其中有5个项目满意度指标得分低于70分，如某生态环境监测项目参照北京市相关监测工作模式及标准，采取将项目单位与第三方监测机构签订协议的方式，组织对366个断面开展监测，2019年经财政评审后确定项目预算为1274万元，其中委托业务费为1270万元。“服务对象满意度”指标换算得分仅为68分，与绩效评价结果得分87.3分相差19.3分，其中项目主管部门、政府部门、社会公众满意度分值分别为90分、65分、30分，政府部门及社会公众满意度较低。又如，某科技服务项目安排预算1928万元，用于支持22家科技服务平台建设。该项目“服务对象满意度”指标仅设定为“受助企业满意度”，缺少对项目覆盖范围内其他企业的满意度评价，满意度换算得分仅为57.2分，低于绩效评价结果总得分26.6分。 （四）指标权重设置未突出衡量核心产出指标的作用，项目整体评价区分度低 绩效评价指标体系中一级指标“项目绩效”权重占比55%，“项目决策”权重占比15%，“项目管理”权重占比30%。指标及权重设置一方面考虑了项目绩效评价的全面性，但另一方面分散了具有决定性目标完成情况的考核聚焦度。从 2018、2019年度项目绩效一级指标得分、总分及排序表可以看出，专家总评分得分最高的项目绩效得分一般也较高，如评价结果为“优秀”的某土储开发债券项目，“项目绩效”排名第一，总得分排名第一。但项目绩效评分较低的项目，总评分不一定低。如某国有资本项目预算批复资金5000万元，绩效报告中反映，因某生产线未达到正式运营状态，在产出数量、时效方面，未完成确定的计划目标，一级指标“项目产出时效”指标换算得分仅为 64分，一级指标“项目绩效”排名第八 ；但其他两项一级指标“项目决策”和“项目管理”得分排名第一，因这两项指标权重占比达45%，相对偏高，所以该项目总分排名仍然位居第三，并不因计划目标未完成而影响总得分排名。 借助北京市人大预算联网系统的检索查询功能，共有4个项目作为持续安排预算项目，在2020年部门预算中予以保障。 从2018-2019年项目绩效方面的共性问题看，我们将二级指标中“绩效目标”和“项目效果”设定为待改善、需持续跟踪指标。对在2020年持续安排预算项目文本，重点关注“绩效目标”和“项目效果”指标调整和变化情况。经统计分析，2020年“绩效目标”内容明确但无量化指标的占50%，有量化指标的占33%，无变化或量化内容减少的占17%。2020年“ 项目效果” 有量化指标改进的占43%，无变化或量化内容减少的指标占57%。 综上分析，绩效突出问题仍旧集中在绩效目标设置较粗放，部分效益指标仍缺少数量、质量、成本和时效等量化表述，需要财政和预算部门持续关注并进一步整改和完善。 关于强化绩效理念、硬化绩效约束的几点建议 （一）加强对预算绩效管理工作的指导 针对近年来绩效评价工作中反映的一些普遍性问题，特别是绩效指标（数量、质量、时效、成本、效益等维度）设定方面，财政部门要抓好总体谋划，压实主体责任，规范细化绩效目标和绩效评价指标，指导预算部门及单位健全以定量为主、定性为辅的绩效指标框架，深入研究制定分行业、分领域、分层次的绩效指标体系，科学论证最具代表性、最能直接反映产出和效益的核心指标及质量标准，推动绩效指标和评价标准科学合理、细化量化、可比可测，督促和推动提高部门和单位整体预算绩效管理水平。 （二）增强对预算项目的绩效目标审核 财政部门要切实将绩效目标作为预算审核的前置条件，在预算审核环节上，重点审核绩效目标是否明确、是否与现实需求相匹配，绩效指标是否细化、量化、可衡量，各项指标值是否合理、可考核。对于绩效目标设定过于笼统、模糊，指标设计量化不足，成本控制不严、难以体现预期效果的预算项目，不得纳入项目库或暂缓安排预算，倒逼预算部门和项目单位统筹考虑绩效目标，深入研究“产出绩效”和“满意度”指标设置及质量标准，加强项目实施中监督和控制，提高财政资金使用效益和效率。 （三）合理优化核心绩效指标的权重 首先，坚持以结果为导向，切实将产出指标、效益指标、服务对象满意度作为绩效评价结果的重要衡量指标，考虑适当增加产出、效益、满意度等指标在评价指标体系中的权重，适当降低组织机构、制度建设、资金到位等区别度不高的指标权重，突出绩效评价的重点，真正通过科学、合理、高效的指标权重配置，推动产生“讲绩效、用绩效、比绩效”的效果。其次，考虑将核心产出指标作为绩效评价结果的关键影响因子，即核心目标任务未完成的项目（如收储上市、项目投产、竣工交付等），其绩效评价结果原则上不应评价为“优秀”。 （四）加大绩效信息公开力度 一是积极推动重大政策、项目绩效目标、绩效自评及重点绩效评价结果随预决算报送同级人大，并依法公开。二是搭建人大代表、政协委员、社会公众参与绩效管理的途径和平台，主动向社会各界公开包括重点工作、重大工程、民生项目在内的重点支出项目绩效内容。三是完善专家咨询机制，引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，加强对第三方机构工作质量的监管和考核，提高绩效评价的客观性和公正性。四是加快人大预算联网监督系统在绩效评价领域的应用，完善数据共享协调工作机制，定期提供绩效目标、预算执行、目标实现、评价结果、整改落实等数据信息，建立健全以信息化技术全过程参与事前、事中、事后预算绩效监督的工作机制。 （五）强化支出绩效评价结果应用和问题整改落实 一是财政部门要督促整改绩效评价结果报告中反映的问题，强化预算绩效责任约束，及时开展整改落实情况的跟踪检查，提升预算绩效管理水平。二是市人大常委会将以此次绩效评价反映的绩效问题为关注重点，将有关共性问题列为 2021年部门预算重点审查监督内容，特别关注持续安排的预算支出项目绩效整改情况，进而推动健全绩效评价结果与完善政策、优化方案、改进管理挂钩机制，促进财政资金聚力增效。（作者张亚亮单位系北京市人大常委会预算工委；张莉单位系北京节能环保中心） |
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