 “ 为揭示控制性详细规划调整的复杂性，并在一定程度上反映其对城市开发建设的影响，文章对控制性详细规划调整的普遍需求及特征展开实证研究。 以我国某省会城市2011 年159 项控规调整案例为基础，首先，通过对项目要素包括背景性要素、理由性要素和技术性要素的梳理与统计，在一定程度上呈现控规调整项目的整体状况和普遍需求；其次，通过量化和交叉分析对控规调整的需求及特征进行深入研究，由此总结一些普遍性规律和突出特征；最后，借助统计分析数据，对控规调整实际作用与影响展开深入探讨和反思。  2000 年以后，我国许多城市陆续编制完成控制性详细规划（简称“控规”）并付诸实施。在控规实施的过程中，控规调整始终伴随其中，成为规划管理的重要工作之一，甚至一度泛滥，因而惹人非议。 有人质疑控规调整存在的价值，“是一种改良，还是一种证明控规失效的应急措施”；有人批判它的实际影响，存在导致城市整体发展失衡、危害公共利益、因不正当竞争带来不良社会影响等问题；有人担忧它的发展趋势，正在由“局部”调整向“整体”调整蜕变，并“化整为零”地肢解城市发展与规划的整体性。 无论人们提出怎样的质疑，不可否认的是，控规调整作为控规刚性管控的弹性机制补充，本应是令控规得到“更好”实施的“优化剂”，是为了弥补控规编制的不足，提高控规对现实需要的适应能力。 只不过，好的初衷未必带来好的效果。此前的一项案例研究验证了前人的一些担忧，在控规调整的过程和结果上都发现了比较严重的消极问题。然而，相关研究大多以个案为主，缺少对控规调整整体面貌的呈现，大量的调整项目都做了些什么，又带来了怎样的“积少成多”的影响等问题尚未得到解答。 本文以一定数量的控规调整案例为基础，通过对控规调整项目要素的梳理和需求的研究，在一定程度上揭示控规调整的整体状况和特征。   研究基础 研究意义 以《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定为依据，很多地方的法规、规章或行政规范性文件都对控规调整作出了明确的程序性规定，涉及申请单位、论证单位、公众、相关部门、专家、管理单位等多个角色的参与。 虽不乏程序性安排和相关主体的参与，但控规调整在实践中的实施效果仍常常不尽如人意。这是因为对于许多地方而言，控规调整的制度建设仍止步于程序性安排，诸如“什么情况下可以或不可以调整”“可以或不可以调整什么”“可以怎么调整”等有关控规调整的实质性规定存在严重的空缺，进而导致控规调整的弹性过大，难以掌控。 在实践中，规划管理部门所面对的控规调整项目不仅数量多，且情况千差万别，这导致控规调整的管理工作变得十分复杂，这也是目前控规调整制度建设中只能实现十分有限的实质性安排的重要原因之一。 所以，十分有必要全面、清楚地掌握控规调整的现实状况，充分了解实践中都产生了怎样的调整需求，这些需求具有怎样的特征，又会带来怎样的影响等。 总而言之，对控规调整的需求及特征进行研究，具有两个方面现实意义：第一，虽然可以通过个案研究来反映控规调整所带来的消极问题，但只有通过对足够数量的调整案例的研究，才能从更宏观的视角呈现出“积少成多”的调整对城市产生了怎样的影响；第二，只有将控规调整的复杂情况和需求梳理清楚，才可能在管理实践中进行有针对性的应对，并推进相应的实质性制度安排，从而实现对控规调整更有效的管理。 研究方法 为了弄清控规调整的需求及影响，也为了帮助管理者厘清管理的思路和方法，在关注控规调整带来怎样结果的同时，还应把握每个调整项目所蕴含的复杂要素和逻辑，将这种“复杂性”梳理清楚并加以总结、归纳，才能以“区别对待”的管理思想和类型化、要素化的管理方式，避免控规调整的泛滥并提高其有效性。 不论是在申请、论证还是审议环节，任何控规调整项目都包含项目背景、申请理由和调整需求三个方面的核心内容，项目的评判和决策依赖于这样一个由“背景—理由—需求”构成的逻辑线索。 “理由”是“因”，解释为什么和凭什么申请调整；“需求”是“果”，即申请者要通过申请得到什么。而“背景”要素的构成和意义则比较复杂，有些是政策性的背景信息，比如棚改项目、招商引资项目、国企改革项目等，带有更多的政治因素，会在一定程度上干预“因”和“果”，甚至影响“因果”之间的逻辑；也有些是功能性的背景要素，比如公益性项目，带有更多的社会价值，通常在裁量上可以获得更大的倾斜和支持，这便会在一定程度上削弱“因”和“果”之间的内在关系。 一言以蔽之，“ 理由” 与“ 需求”作为“因”和“果”，是一个控规调整项目的基本逻辑要素，前者直接导致后者，而“背景”要素是不确定的外在因素，会以不同方式在不同程度上对“因果”的逻辑以及“果”的形式产生间接影响。 本文以一段时间内一定数量的控规调整项目为研究基础，从相应的控规调整报告中提取每个项目的背景性、理由性和需求性要素，通过归纳、分类、统计和适当的关联分析，在一定程度上呈现出控规调整的整体面貌，包括调整项目的类型、需求以及某些突出类型或需求所呈现出的明显特征。 案例选取 以我国北方某省会城市2011 年一整年159个控规调整项目为案例。 该市在2008 年底实现主城区控规编制全覆盖，自此全面开展控规调整工作。经过实践探索和制度创新，2012年，该市开始对控规调整项目进行一定程度的分类管理，针对一些公益性、产业性项目和指标认定项目采取了简易审批程序，提高了工作效率。之所以选择该年的项目作为研究案例，原因有两个： 第一，《中华人民共和国城乡规划法》于2008 年颁布实施，该市城乡规划行政主管部门也于2009年首次印发了针对控规调整的行政规范性文件，所以2011 年该市的控规调整工作处在一个制度建设相对完善的阶段，项目的操作“有法可依”； 第二，该市的城乡规划条例于2012年1 月1 日正式实施，在实施以前，控规调整工作出现了一个高峰期，所以，2011 年的项目数量在历年中是最多的，且矛盾和需求相对集中，整体来看，该年的控规调整项目最具有代表性。  控规调整的项目要素梳理 背景性要素 政策属性 在控规调整的项目中，有一些项目具有一定的国家或地方层面的政策属性（表1）。由于此类项目对城市近、远期发展有较重要的作用，更容易得到政府的关注和支持，此类项目的占比也较高。据统计，在案例城市2011年159 个控规调整项目中有91 个项目具有政策属性，占比超过一半，在当时城市发展的背景下，特别突出的是棚改项目，在91 个项目中有70 个项目涉及棚改。
项目功能 被调整用地在作出调整之后所承载的项目功能，可以从“服务性质”和“具体功能”两个层面进行梳理（表2），一些调整项目可能混合了多种性质和功能。据统计，该市2011年绝大部分控规调整项目带有经营性质，占全年项目总数的82%，其中，单一性质的经营项目占全年项目总数的比重为76%；涉及房地产开发的项目占比非常高，约占全年项目总数的70%（110 个），其中，单一性质的房地产开发项目数量高达105个（图1、图2）。
图1 案例项目不同服务性质占比 图2 案例项目的具体功能 理由性要素 自身问题与外部因素 控规调整的理由繁多且复杂，可大体概括为两个方面：一是控规自身出了问题，需要纠正或优化；二是由于控规外部的因素，需要通过控规调整解决某些问题。对于“控规自身的问题”来说，从原有控规的编制角度来看，存在两种情况：一是“原规划保留现状”，这种情况往往是旧城改造和更新，由现状变化所引起的控规变化；二是“原规划已作出新安排”，既可能是由于原控规编制存在问题需要纠正，也可能是由于原控规尚有优化和提升的空间。 对于“控规外部的因素”而言，一是“客观条件改变”，导致原控规需要发生变化，或导致依据原控规签订的土地出让合同以及核发的规划手续无法履行或无法适应；二是“资金问题”，即为了提高土地出让金和土地的经济效益（表3）。
客观理由与主观理由 此外，还可以从客观程度对诸多理由加以区分，通常来讲，理由的客观性可以在一定程度上反映出调整的必要程度。将理由的客观程度划分为三个层次（表4）：第一，客观理由，针对那些由于客观条件不得不进行控规调整的情况，即如果不进行控规调整，规划将无法实施；第二，主观理由，指那些由申请者单方面意愿所驱动的申请，换言之，控规本身不存在毛病，只是通过控规调整可以实现申请者的意愿或可能使控规发挥更好的效果；第三，介于主客观之间的理由，即介于上述两种情况之间的类型，控规尚未达到无法实施的程度，但确实也存在一定的实施难度。
据统计，159 个控规调整项目中，有42% 的项目具有客观理由，18% 的项目仅具有主观理由，34% 的项目没有客观理由，但是具有介于主客观之间的理由。 技术性要素 通过对159 个调整项目调整前后指标的对照分析，归纳出五种技术需求类型（表5）。控规调整项目的技术需求情况是十分复杂的：单个项目中常常会涉及到多个地块的调整，159个控规调整项目中约有一半的项目涉及2 个及以上地块的调整，有些项目所涉及的甚至超过了10个地块；同时，单个项目中也常常会涉及到多种技术的调整，尤其是地块数量较多的项目，159 个控规调整项目中约有一半项目产生了两种及以上的调整需求，个别项目甚至涵盖了全部五种调整内容。
从调整需求的混合情况可以发现，“指标认定”“用途变更以及相应的指标认定”和“单纯的指标调整”是“主导型”的调整需求，均可以独立构成一个调整项目。其中，又以后两者的需求最为突出，均有近一半数量的项目产生相应的需求；相比之下，“用途兼容”虽然也被大量项目所涉及，但都是“顺带型”的调整需求；“布局调整”则是“延展型”的调整需求，通常都会引发指标的变化需求。  控规调整的需求特征分析 技术需求的量化分析 技术依据 分析调整案例所处的时间点，可知该市有两项关于容积率的技术管理规定对控规调整的约束作用较大，其中一项规定了各种类型建筑地区（新区建设、旧城片区改造、旧城棚改等）的容积率上限；另一项规定了容积率调整的条件和可调整幅度的上限。 综合上述两个方面规定的内容，结合控规调整的技术需求类型，可以归纳出如下技术性结论：不论是“指标认定”，还是“用途变更的相应指标认定”，居住用地的容积率都不得超过5.4；“单纯的指标调整”中容积率的提高幅度不得超过20%，且不论提高幅度为多少，调整后的居住用地容积率都不得超过5.4。 指标认定 2011 年，该市审议通过的控规调整项目中有36 个涉及“指标认定”工作，项目全部位于旧城。这些项目中，11 个是“非经营性开发用地”的指标认定，包括体育、医疗、教育、军事等方面的用地，25 个是“经营性开发用地”的指标认定，包括18 个居住用地、2 个其他用地兼容居住用地和5 个商业设施用地。 针对18 个居住用地的指标认定作进一步的统计分析，从认定的容积率来看，95% 的项目容积率超过3.0，一半项目的容积率超过4.2；从建筑限高来看，绝大部分项目为100 米及以上。 整体来看，被统计的居住用地全部为“高层住宅开发”，而且绝大部分项目的指标认定基本上是沿着“上限”取值，个别项目甚至会超出规范规定的合理范围。 用途变更及相应的指标认定 在五种技术需求中，“用途变更及相应的指标认定”所占比重最高，2011 年有近一半（79 个）控规调整项目在这方面有所涉及，且大部分项目（62 个）在用途变更中都会涉及居住用地，不是变成居住用地，就是由居住用地改成其他用地。为方便统计分析，将用途变更分为三种类型：非居住用地转居住用地、居住用地转非居住用地和无关居住用地的转换（表6）。
据统计，尽管涉及“非居住用地转居住用地”的项目数量，仅为“居住用地转非居住用地”的两倍多，但由此增加的居住用地面积却比减少的居住用地面积多出七倍多，导致居住用地增加了210.2 公顷。 不仅如此，46 个涉及“非居住用地转居住用地”的项目，在用途变更后的指标认定中也基本都是沿着“上限”取值，其中45 个均为高层住宅开发项目，容积率都达到3.0 以上，6 个项目的容积率甚至超过了5.4；一半项目的建筑限高为100 米，新增居住用地的开发量普遍较高，平均容积率为3.64，最终导致增加的居住建筑面积高达减少的居住建筑面积的十倍，平衡下来，共增加779.4 万平方米的居住建筑面积。 单纯的指标调整 “单纯的指标调整”也是控规调整中比较突出的需求之一，2011 年共有70 个项目在这方面有所涉及。“用途变更及相应的指标认定”是在用途改变的情况下重新认定控制指标，“指标认定”是在用途不变的情况下首次赋予其控制指标，而“单纯的指标调整”是在用途不变的情况下重新认定控制指标，只是这种认定需要以原控制指标为基准。 首先，从指标调整类型来看（表7），主要包括容积率、建筑限高、建筑密度和绿地率四个方面。据统计，70 个指标调整项目中，绝大多数项目（65个）都涉及容积率调整，而且几乎全部（63 个）都为“提高容积率”的情况；一半以上（40 个）项目涉及建筑限高调整，而且全部为“提高限高”的情况；相比之下，建筑密度和绿地率的调整都是顺带性的需求。
其次，从被调整用地的用途来看，70 个项目中，绝大多数项目（59 个）涉及居住用地调整，5 个为商业设施用地，其余6 个包括行政办公、体育、文化娱乐、教育和基础设施用地。可见，相比于非经营性项目，经营性项目对控制指标的调整需求更为强烈；同时，由于大部分调整需求都是“提高容积率”和“提高建筑限高”，可以推断，以房地产开发为首的经营性项目，确切地讲是“产权交易”类的开发项目，更倾向于通过突破控规指标来实现更大的开发量。 具体而言，从容积率的调整情况来看，64 个经营性用地项目中，61 个涉及“提高容积率”，且提高幅度很大，42 个项目容积率提高的幅度都在20% 以上，其中22 个项目容积率提高的幅度甚至超过了50%；从建筑限高的调整情况来看，36 个项目涉及“提高建筑限高”，其中23 个项目提高的幅度超过40 米，有近一半的项目是由多层住宅改为高层住宅。 最后，仅从房地产项目来看，59个居住用地项目涉及“单纯的指标调整”，其中有56 个项目涉及“提高容积率”，35 个项目涉及“提高建筑限高”，对居住用地重新赋予的指标也基本上是按照“上限”取值的。从居住开发量的变化来看，提高容积率的居住用地面积共有529 公顷，按照原控规赋予的容积率计算，居住建筑面积不超过1 562 万平方米，而依照调整后的容积率来计算，居住建筑面积将增至2 067 万平方米，共增加了约505 万平方米，容积率平均提高了32.5%（表8）。
项目因素的影响分析 公益性与经营性项目的比较分析 在2011 年该市控规调整项目中，绝大部分为经营性项目（120 个），另有23 个公益性项目，非公益性非经营性项目、公益性兼经营性和其他兼容类型的项目数量很少且情况特殊，不具有普遍性和规律性，接下来仅针对公益性和经营性两大类项目展开比较分析。 从“调整理由”来看，23 个公益性项目中约有65% 的项目具有“客观理由”，其余项目的理由均为“方案优化”；相比之下，120 个经营性项目中仅有约38% 的项目具有“客观理由”，突出的特点是超过一半的项目是由于“资金问题”而进行控规调整的。 从“技术需求”来看（图3），不论是公益性还是经营性项目，“用途变更”都是其主要的技术需求内容，“指标认定”和“布局调整”都是相对少量的需求；而两者的区别在于，公益性项目对“单纯的指标调整”及其中的“提高容积率”的需求很弱，而经营性项目的需求则十分强烈。
政策属性的影响分析 在2011 年该市审议通过的159个控规调整项目中，有91 个项目具有政策属性。通常而言，具有政策属性的项目可以获得一定明文规定的制度支持，一方面更容易获准控规调整；另一方面也比较容易实现更大程度的调整。于是，进一步考查具有政策属性的项目（简称“政策项目”）与没有政策属性的项目（简称“非政策项目”），在调整需求上是否存在一定的差异和规律？ 为此，本文设计了一个“比值”来衡量政策性项目对某种调整类型的需求强度，计算公式如下： Ri=Bi/Ci 式中，i 表示为某一种调整需求，涉及该调整需求的项目数量以Ai 表示，其中政策项目数量以Bi 表示，非政策项目数量以Ci 表示，Ai=Bi+Ci。调整需求i 分为三个级别：一是大类需求—用途变更、单纯的指标调整、指标认定、布局调整；二是小类需求—大类需求下的子类，比如用途变更中包括“非居住用地转居住用地”“居住用地转非居住用地”“无关居住用地的转换”；三是具体指标—小类需求下某种功能或用地的具体指标调整和认定情况。 Ri 为在涉及调整需求的所有项目中，政策项目数量与非政策项目数量的比值，用于反映政策项目对某种调整类型的需求强度。但是，这个比值R 本身不能反映出需求强度。 举例来说，共有79 个调整项目涉及“用途变更”，其中45 个项目具有政策属性，34 个项目没有政策属性，R 值为45/34=1.32，这并不能说明在“用途变更”这种调整类型上，政策项目的需求更为强烈，因为159 个控规调整项目中本来就有一大半项目（91 个）具有政策背景。 从全部项目来看，政策项目数量与非政策项目数量的比值为91/68=1.34，与“用途变更”的R值相近，也就是说，在“用途变更”这种调整类型上，政策项目和非政策项目的需求相仿，不存在明显的差异。 所以，通过R 值来反映政策项目对某种调整类型的需求强度，不能单纯地从R 值本身来看，还需要与上一级调整需求的项目情况进行比较（对于“大类需求”而言，上一级为全部的需求类型，即A=159）。只有当R 值高于上一级所对应需求的R 值时，方能说明政策项目对某种调整类型的需求更为强烈，反之，当R 值低于上一级所对应需求的R 值时，则说明需求较弱。 进一步选取前文“技术需求的量化分析”中所涉及的主要小类需求和具体指标计算R 值（图4），最终发现，在“用途变更”“单纯的指标调整”和“布局调整”三大类需求中，对于那些以经济利益为主导且潜在危害较大的调整需求，政策项目所占比重明显要高于非政策项目。
由此可见，政策项目往往对那些能够提高经营性（尤指居住）开发量或方便经营性开发的调整类型有着更为强烈的需求，在某种程度上也可以理解为，相比于非政策项目，政策项目更容易获准控规调整，尤其是大幅度或超规的调整。 延伸探讨：作用与影响 据统计，2008 至2012 年，该市共审议通过了429 个控规调整项目，同时，这五年里该市城乡规划局共为1 574 个项目核发了建设工程规划许可证，两者的比例为1:3.7；审议通过的控规调整项目共涉及约5 833 公顷用地，约占2012 年末该市建设用地总量的15.2%，不仅如此，这个数值已经超过了该市近五年来新增的建设用地规模（4 803 公顷）。由此可见，控规调整对城市发展的作用与影响十分突出。 从调整项目的背景信息和调整理由来看，值得肯定的是，在控规的刚性管控体系下，控规调整确实对城市的开发建设起到了一定的推动作用，提高了控规在实践中的优化、适应和协调能力，尤其表现为有效地推进了棚改、“退二进三”、国企改革和重大项目建设，以及有效地解决了这些项目在实施过程中所面临的拆迁、安置、选址和资金等难题。 然而，当这些项目的调整需求被细化和量化后，所呈现出的调整结果不仅令人担忧，更让人质疑控规调整的作用，是否在“优化剂”的掩饰下反而成为一种“逐利工具”。 具体而言，这一年该市的控规调整工作几乎被以“房地产开发”为核心的“经营性项目”所“绑架”，81% 的项目涉及经营性开发，76% 的项目为纯经营性项目，70% 的项目涉及房地产开发，66% 的项目为纯房地产项目。 当然，项目为何性质并不是重点，因为不论是经营性开发还是公益性开发，只要能够对城市发展、人居环境建设起到更好的改善作用，控规调整工作便发挥了应有的积极作用。然而，绝大部分经营性项目在控规调整中所暴露出来的价值取向都是追求更多的“经济利益”，为此又常常不惜牺牲一些“公共利益”。 不论是从46 个涉及238 公顷用地的“非居住用地转居住用地”项目，以及64个“居住用地指标认定”项目（包括“指标认定”和“用途变更的相应指标认定”），全部为“高层住宅开发”且几乎都沿着甚至超过“上限”认定的容积率和限高的事实来看，还是从61 个“提高容积率”的经营性项目中有近70% 的项目提高幅度超过了20%，1/3 以上项目的提高幅度甚至超过了50% 的情况来看，都足以说明这种担忧并非空穴来风。 需要警惕的是，这些表现出经济利益导向的调整项目，以及那些可以判断为“过度”调整的项目，很大一部分是借助其政策属性得以实现的。换言之，由于容易实现调整甚至是大幅度的调整，这些披着政策“外衣”的调整项目，更容易对城市造成消极影响，在控规调整管理中同样需要对这类项目进行严格管控，不应任其随意“发挥”。 进一步统计，2011 年该市由控规调整新增的居住用地建筑面积高达约1 284 万平方米。保守估计，按照纯住宅建筑面积占总居住用地建筑面积的70% 来计算，2011 年因控规调整增加的纯居住建筑面积约为900万平方米。 根据该市城市总体规划（2011—2020 年），“规划期末……城市人均居住建筑面积为35.0 平方米”，由此推算，2011 年通过控规调整增加的居住建筑面积至少可以“额外”满足约28.3 万人的居住需求，人数约为2020 年规划的主城区460 万人口规模的6%。倘若规划期末的城市建设用地总量与总体规划吻合，那么，由这一年控规调整增加的居住建筑面积便会导致城市人口密度提高约6%，显然，这个数字反映的不仅仅是人口本身的问题，还可能牵扯到一系列连带的问题。 正如王世福等人所言：“在有限土地上提高居住用地容积率，意味着人口密度的增加和开发容量的提高，有可能造成居住用地绿地率和开敞空间减少、使用设施的便利程度降低、交通拥挤等问题，造成住区居民享受设施服务和空间环境权利的弱化。” 以公共设施配建为例， 从2008至2012 年，控规调整导致居住用地增加了230.98 公顷，公共设施用地仅增加了18.93 公顷，两者增幅的比例（12.2:1）远高于该市总体规划中居住用地与公共设施用地的配比关系（1.64:1）。 此外，由于绝大部分增加的以及被调整的居住用地，都是沿着甚至超过“上限”来赋予其控制指标，容积率极高，如果从居住的实际开发量来衡量居住与公建的配比关系，矛盾将会更加突出。 “用途变更”导致城市各类用地的规模和布局发生变化，“指标调整”导致城市各类用地的开发容量发生变化，如果只是“适量”和“适度”的调整，对于偌大的城市而言并不会产生过多影响。 然而，实际的控规调整工作频繁，涉及的用地数量多、规模大，而且“非居住用地转居住用地”和“居住用地提高容积率”又以绝对优势占据了控规调整的技术成分，这正回应了李浩等人所担忧的：控规的局部调整正“化整为零”地肢解了城市发展和规划的整体性。 因此，在看到控规调整所起到的积极作用的同时，也应时刻警惕其可能带来的广泛消极影响。 结语 本文通过对大量控规调整项目要素进行梳理、归纳和统计分析，将控规调整所涉及的复杂信息进行剥离和量化呈现，从整体角度，在一定程度上揭开了控规调整的真实面貌。 由此可以相对清晰地把握控规调整都调整了什么、具有怎样的特征和规律，并可以此为基础，进一步探究“积少成多”的控规调整可能会对城市发展带来怎样的影响。 尽管一个城市一年的项目尚有所局限，但足以在一定程度上反映普遍需求和问题。透过本文所呈现的信息和数据，可以肯定的是，控规调整的影响是巨大的，不仅表现为对原有控规的“颠覆”，而且体现在对城市发展的影响上；不仅表现为指标的“量变”，而且可能触发一些难以估量的“质变”问题。 虽然无法断言一些看似存在问题的控规调整一定会带来消极的影响，但谁又能断定当下愈发严重的城市拥挤和环境恶化等问题，与曾经“日积月累”的控规调整，尤其是那些打着促进城市开发旗号而进行大规模增容的控规调整项目毫无关系呢？一言以蔽之，控规调整的特点在于局部、微小、零散，看似微不足道，但是它们量大复杂，并且其影响难以预料和掌控。所以，控规调整需要得到更谨慎的对待，从而实现更精细的管理。 文章来源 城乡规划 作者 | 衣霄翔、肖飞宇 编辑排版 |
|
|
表1 案例项目的政策属性情况
表2 案例项目的性质及功能
