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本文系贾康先生在第二期“上饶国资国企大讲堂”上的演讲实录。
非常感谢杨主任刚才的介绍。尊敬的到会各位领导，各位同志，我很荣幸有这个机会今天向大家做一个汇报交流。约定的主题就是要汇报一下怎么看待中国现代化进程中间的地方发展战略、负债运营和地方平台公司的高质量转型发展。应该讲我跟上饶有特殊的渊源。1970年年底的时候参军，坐了三天的铁闷罐子车，说是福州军区招兵，但是过了金华以后一拐弯，到我们上饶下车了，在新兵营大概一个月的培训以后，是分在福州军区江西省军区独立第五营，当时叫福字605部队，驻地在弋阳，是由咱们上饶军分区直接管我们这个部队的。所以，那时候跟我们江西、跟上饶就结下了缘分。这几十年我一直在关注上饶的发展，虽然了解情况很不够，但是非常愿意借这个机会把自己作为研究者的一些相关认识汇报出来，给各位提供参考。首先，第一个层次要讲一下怎么认识中国现代化战略大的思路框架。战略思维上面，其实这是有争议的，我的表述是中国实现现代化，必然要采取超常规的“追赶—赶超战略”，当然这样一个战略里面，它也内嵌着有的学者特别强调的“比较优势战略”。中国在近现代史视角上，一般认为是以鸦片战争为标志拉开近代史帷幕以后，是被工业革命兴起后走在前列的国家远远甩在后面了。中国人经过一百多年的奋斗，最主要的是在上个世纪，于辛亥革命推翻千年帝制之后，又首先解决了“站起来”的问题，然后改革开放终于进入了使老百姓致富而“富起来”的这样一个发展阶段，现在面对的，就是要实现伟大民族复兴——现代化中国梦要梦想成真的“强起来”的时代。这个过程中，我们在改革开放以后中央的表述，是我们终于可以大踏步地跟上时代，这个跟上时代内含的战略意图、战略目标，邓小平最开始表述为“三步走”。三步走前两步，就是翻番再翻番，是提前实现的，然后在2000年这个时间点以后，我们又实现了一个20年为期的节点目标，“全面小康”——这是在去年。现在中央非常明确地给出了“新的两步走”的时间表，2035年要基本建成社会主义现代化，2049到2050年，也就是邓小平当年说的“三步走”见眉目、伟大民族复兴的那个时点上，要建成现代化强国。这整体的一个过程中，常规发展不解决中国怎么样急起直追实现现代化的问题，因为人家曾经把我们甩下了不知道多少条街，常规的发展你只能跟着人家走，我们必须在这个掌握“发展是硬道理”、贯彻党的基本路线的过程中，保持着超常规态势才能逐步缩小和发达经济体的距离。我觉得对这个战略思维一定要反复强调。当然，也有学者说，应该把我们的战略表述为比较优势战略，比如很有影响的当过世界银行首席经济学家的北大林毅夫教授，他就是这个观点，在中国最权威的杂志上发表的文章，是断然否定赶超战略，而力主以比较优势战略来实现现代化的。我们的基本看法，是比较优势战略可以在相当大的范围内解释要素流动的过程中间，中国怎样利用主要是技术视角上的所谓后发优势，缩小和发达经济体的差距——开放了，要素流动过程中间这种技术方面的后发优势是值得紧紧抓住的，但是它一定会碰到天花板。在碰到天花板的情况之下，要素流动不了了：比如现在最明显的美国全面遏制中国，在一些核心关键技术方面，芯片为标志，航空发动机为标志，出天价它也不会把这个核心技术卖给你——比较优势根本无所谓比较了，这种情况下我们用什么样的战略思路来指导我们自己的发展呢？只剩下华山一条路，那就是新型举国体制，同时也要对接市场，要有我们科技的自立自强，下决心攻关突破这种天花板。而总体来说，除了这样一个层面上要特别强调追赶和赶超，要有这种追赶—赶超战略的思维之外，我们认为还应该注意到，市场经济的发展过程中间，各个经济体是在发展态势上不均衡的。中国的特色是在“市场决定论”后面，一定还要加上“政府作用论”，就是经典的、党的十八届三中全会“60条”里所说的，市场在资源配置中发挥决定性作用，又紧跟着一句，政府要更好发挥作用。有效市场加有为、有限政府，合在一起支撑着培育市场、建设市场，还要在某些特定的、我们有所作为的领域里超越一般的市场平均利润率规律而实现中国的超常规发展。我认为这是一个我们在理解中央的现代化战略，贯彻原来“三步走”，现在又内嵌了“新的两步走”的战略中间，必须明确树立的一个指导思想。经济建设为中心，抓住发展硬道理，必须守正创新，守正出奇，即“守市场决定论之正，出政府作用论之奇”。在中国的情况之下，全世界都注意到了,中国的政府在努力发展市场经济的过程中间，有所谓强势政府的特征，从中央到地方（中国的地方有省、有市县各个级次），把我们政府的相对强势掌握得好的话，它就可以在中国特色之下支持我们的超常规发展。这种超常规发展，就是要使我们在总体上改革开放以后所追求的邓小平当时眼界里一下看出70年的整个三步走过程中，不断地以大踏步跟上时代急起直追的这种步伐，最后实现和平崛起。和平崛起——就是中国梦梦想成真的时候，我们要成为现代化强国这个阵营中的一员。实际上在这个过程中，未来的十年之内，中国的经济总量很大的概率是超过美国，到2049、2050年的时候，中国的综合国力、科技创新能力、制造业实力，应该大体能和美国在一个平台上面。这样的一个过程当然也充满了挑战。我们在实际生活中间可以观察到，这几十年改革开放中，不仅是中央特别强调创新是第一动力，要通过创新支持中国按照时间表设计实现现代化，中国的地方政府，各个层面上的“地方”概念下的政府主体，不约而同地在自己辖区的战略谋划上面、方案设计上面，都是在追求超常规发展，表述为跨越式、弯道超车式，等等。当然也有人咬文嚼字地在这方面发表过不同意见，比如有的学者说不要提“弯道超车”，但怎么表述，也不能否定地方政府不可能满足于常规的发展，这种战略思维，跟中央是上下贯通的。超常规的追赶—赶超战略，既适合于中央指导全局，也适合于地方各级政府在自己的辖区之内设计和贯彻发展战略。所以，我在做研究的过程中，始终强调，比较优势战略不能够解决问题的碰到天花板的那个领域，我们必须用赶超战略破局；在一般认为比较优势战略可以发挥作用的领域里，也不能仅仅限于比较优势战略，还要有中国特色的守正出奇。那么在现象上，我把这个前面强调的中国实践中间应该有的战略思维，对应着什么概念呢？就是已经有学术界做出表述的中国地方政府这几十年，是加入了一种“地方竞争”过程，各个地方政府辖区的决策者坐在这里，所谓的“关键的少数人”，书记、市长、县长和他们的班子，坐在这里他们必然要考虑怎么出政绩，而且各个地方——省级、市级、县级，大家都在暗中使劲在比较它们这种政绩。这种地方竞争，学者后来对它做了一个表述叫做“政绩锦标赛”。当然，我认为光说到这里还不够，一个经济学学科体系中要把这个重要命题论证好的话，还要做很多的理论联系实际的学科建设工作。中国特色之下的地方竞争，在实际生活中间它发挥的作用，以及这个作用中间怎么样兴利而防弊，是一个在我们考虑继续推进现代化的时候不可回避的问题。所谓地方竞争中间有的偏差，主要就是前些年过于单打一地去追求GDP。所以，客观地不可避免的粗放特征上，这方面又有一些主观因素给它加了码，只看GDP，它的局限性就是GDP虽然表明发展的态势，但是它不能够反映经济结构、经济质量这方面的演变，乃至一些粗放发展，甚至是错误的一些建设事项、折腾的事项，它照样增加GDP。后来我们的领导人特别强调，不以GDP论英雄，就是要纠正这个单打一的只看GDP的问题，但是回到实际生活中间，在全球，现在一个经济体自己跟自己比，自己跟别人比，还找不到可以替代GDP的指标，这个指标还是一定要用的。特殊的一些年份，我们可以不标明它的预期值。比如去年大疫之年、大考之年，两会的政府工作报告不提每年都有的GDP引导目标了，但绝不意味着我们统计上可以不做GDP统计。GDP旁边还要加上什么指标？就是我们现在要解决的问题，不以GDP论英雄，那么以什么论英雄？显然还要加上一些更综合的维度上的指标，比如民生的改进，生态环境的改善。指标也不能太多，要尽可能简约，但要形成一个指标体系——我认为这是我们进一步推进中国健康可持续的地方竞争里要解决的现实问题。组织部门以后考核干部，论政绩这个视角不可能放弃，肯定要考核干部的政绩，“为官一任，造福一方”，这个“福”应该是能接受历史和时间考验的实打实的符合老百姓美好生活向往、实现长远利益这样的政绩，那这是我们要进一步把指标体系做好的问题。现在中央说了，我们面对的是高质量发展、升级发展的一个新时期，这方面大势所趋，GDP和其他的指标合在一起的政绩追求，一定仍然是中国地方政府层面决策集团念念不忘要努力在这方面体现出自己有作为的这样一个大趋向。这完全符合我们马克思主义“实事求是的精髓”。人性是什么？就是人有自己的追求，走仕途这条路的同志，他一定关心：历史给了我这个机遇，我的人生价值的实现就是表现在我为官一任要造福一方，这天经地义，关键就是造的这个福，要能够经受时间考验，是实实在在的有惠于民众，支持了现代化。从这个视角上来考虑，那么我们现在按照追赶—赶超战略思维，应该理直气壮地继续在超常规发展的轨道上，推进各个地方政府辖区尽可能高水平的战略实施。全中国是个什么样的战略期待？中央在“十四五”和2035长远远景目标给出了五中全会《建议》之后，这是什么意思？是指我们在“十四五”期间，要跨越“中等收入陷阱”，把现在中国的人均国民收入一万美元出头，抬高到一万三到一万四的区间，这是一个经受历史考验跨越中等收入陷阱上台阶的非常重要的进步。跨越中等收入陷阱，将使中国成为在几十年内全球唯一一个跟上前面已有先例跨越中等收入陷阱的新兴经济体——因为这个中等收入陷阱是个全球统计现象，前面七十多年，世界银行把进入它有量化标准的中等收入经济体的113个国家，全部排了一个队，如愿地继续上升成为高收入经济体的，是其中的绝对少数，1/10，只有12家，而且前面在上个世纪90年代亚洲金融危机发生之后，再无一家成为这条很窄的道路上面的成功者。那个时候亚洲“四小龙”已进入高收入经济体，以后又曾经有生机勃勃的“四小虎”，但大家看看，二十多年过去了，这四小虎在哪儿呢？菲律宾、马来西亚、印尼、泰国，还在中等收入陷阱里苦苦挣扎呢，一蹶不振可以好几十年。中国在“十四五”期间，如果能够跨越中等收入陷阱，当然就更好地奠定了一个基础，我们再继续经过十年的奋斗，要基本建成社会主义现代化。我们作为体制内的同志，更要在这方面心里有数，地方竞争开展的过程中，我们参照的最简洁的指标，是GDP加上民生，加上环保。我们在发展的过程中间实际上是要上台阶，再上台阶，最后达到伟大民族复兴的这三步。 按照这样一个认识，再往下我想第二个层次，要说的是现代化超常规发展战略，客观地要求我们学习市场经济的普遍经验，在整个经济运行中间，必须掌握好负债运营。传统体制下说的“既无内债又无外债”，那是过时的概念，改革以后，80年代初，我们很快就知道要用信用手段、负债运营的手段。所以，恢复了国债的发行，最开始叫国库券，再往后在金融的创新发展和国家信用这个机制运用这方面，我们有不断的进步。邓小平说“金融是现代经济的核心”，为什么叫“核心”？因为冲到发展前沿，金融就像整个国民经济的心血管系统，各种要素流动通过心血管系统的支持，可以使我们融会现代经济的基本特征，能够和其他的商业文明积淀了几十年、几百年的这些发达经济体互动，在整个供给侧要素这方面的组合状态中，插上这种金融机制的翅膀。当然，我们也还要插上“新经济”（即数字经济）的翅膀。在政府作为主体这方面，也完全不可回避金融问题和负债运营问题。以政府为主体发的国债、公债，就是融资手段了，而国债在某种意义上讲，它“其实不是债”，是这样一个特殊的解释——家庭借了债就是债，你必须还本付息，国家各级政府举借了债务，看起来跟家庭一样，也必须还本付息，但是不要忘了，我们整个经济体，全国也好，一个区域也好，它的经济总量总体来说是不断扩大的。那么在不断发新债还旧债、滚雪球式的发展过程中间，那个没有还掉的债务的存量是越来越大的。从这个意义上来讲，是用负债运营这个手段，取得了其他非政府主体让渡的这部分资源，体现为形成债权债务关系以后，国债、公债的这个存量是越积越大，其实永远没有对它完全做还本付息处理的那样一个预期。极而言之，假定这个政权最后垮台了，要不要还本付息？同样不要还本付息，垮台了就垮台了，你找不着它了。当然，实际上“国债不是债”这个意义，我们不能理解为国债可以漫无边际地想发多少发多少，但是它实际上讲的是在资源配置领域的一个特殊机制，只要政府公权在手，利用政府信用、国家信用的时候，它带来的这样一种资源配置里支持发展的“国债不是债”的特殊贡献，是我们在现实生活中跟全球其他的发达经济体，现在都已经走在一条路上了，是有共性规律的一种以融资而支持投资、支持发展的机制。中国改革开放以后，我们恢复和发展了国债市场，地方层面又在上个世纪从90年代开始，就在这方面有一系列的探索，千年之交之后，就有更大的步伐，在世界金融危机发生以后，地方融资平台如雨后春笋一般，在全中国至少出现了几千家，这时就进入了比较普遍的中央和地方政府都是负债运营的这样一个局面。这里面的解放思想，实事求是，使我们在实际生活中间，既有在中央层面上以明规则指导的国债发行和资金运用，也有地方层面一开始特征是“潜规则强制替代明规则”的地方平台隐性负债的机制。因为那时候由于种种主客观原因，我国的原《预算法》所说的地方上除国务院特殊批准之外不许发债，实际上在地方层面大家都心知肚明，国务院是不会批准你发地方债的申请的，所以纷纷绕过《预算法》，以地方融资平台来以法人身份发行公司债、项目债，人们所称的“城投债”，以及进而取得银行贷款融资支持，来贯彻自己的发展战略。对地方融资平台的这种作用，一方面必须承认它是贡献，支持了中国地方竞争中间各个地方政府发展战略的贯彻实施，加快了各个增长点的形成和作用的发挥；另外一方面，后来由于隐性负债的弊病形成了不得不去防范隐性负债风险的这种客观需要。那么最后达到了一个基本共识：堵不如疏，潜规则强制替代明规则之后，我们的发展方向是把潜规则“暗账翻明”（如后来财政部领导所说的《预算法》修订，叫“开明渠，堵暗沟”）。这个“堵不如疏”，我们说得更细致一点儿，作为研究者提的是四句话：“开前门，关后门，修围墙，治存量”。开前门就是让地方债登堂入室；关后门就是对原来种种变通的办法把它限制住，特殊的情况下可特事特办，一般情况下就是走前门（大门口）；修围墙，是说除后门有可能特事特办给开一下，其他地方就不要再打主意了，全部围墙要修好；治存量，就是原来已经形成的地方隐性债的那些存量，要把它消化掉——这是我们更细致提的四句话。到了现在，《预算法》修订之后的发展过程中，地方负债运营中，显然各位同志都感受到了，还需要进一步强调规范化防风险，高质量发展中对于负债运营的必然诉求加以满足时，要体现在既以负债运营支持我们出应该追求的政绩，同时又能够比较好地满足中央反复强调的防范风险，特别是不能出现系统性的金融风险。地方融资平台的转型，也就在这中间成为一个非常重要的事项。我知道今天在座的各位领导、各位同志，你们的一线工作，跟这就密切相关了。这个地方融资平台的转型和政策性金融的发展，和广义政策性金融概念之下，除了财政贴息、政策性信用担保、产业引导基金之外，这些年也在积极推进的政府和社会资本合作PPP等等的发展，也都有千丝万缕的联系。我后面要专门再展开做一些汇报。贾 康 简 介
第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。是北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年后又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。
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