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旅游与文化、广电、体育的融合发展，是国内、国际双循环市场需求下的选择，也是海南推进旅文广体高质量发展、助推自由贸易港建设的必经之路。近年来，海南大胆创新，继成立海南省旅游和文化广电体育厅之后，探索编制省级旅游文化广电体育融合发展规划——《海南省“十四五”旅游文化广电体育发展规划》，旨在从规划的角度引领海南文化、旅游、广电、体育在政策与体制机制、市场、产品与服务等方面实现高质量发展，在全国形成示范典型。 一 、研究背景 （一）旅文广体融合发展进程 在供给侧结构性改革的大背景下，文化、旅游、广电、体育产业深度融合发展已在业界达成共识。国家先后多次出台相关政策与意见，进一步推进旅文广体融合发展进程。2009年，印发《文化部、国家旅游局联合关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》，文化和旅游成为人们热议的话题。2016年底，《国家旅游局国家体育总局关于大力发展体育旅游的指导意见》出台，将体旅融合发展推上新高度。2018年，国务院办公厅印发《关于促进全域旅游发展的指导意见》，明确提出推动旅游与科技、教育、文化、卫生、体育融合发展。同年4月，由原文化部和原国家旅游局进行职责整合、重组而成的文化和旅游部正式挂牌，自此开始了各省、市、县旅文体广机构改革。在政策引导与体制机制改革的持续推动下，全国旅文广体融合发展如火如荼。 （二）海南旅文体广融合发展进程 作为国际知名旅游目的地、首个“全域旅游创建示范省”，海南省在推进旅文广体融合发展中先行先试、积极作为。2017年，海南省印发《关于加快发展健身休闲产业的实施意见》，提出打造全国体育旅游示范区。2018年4月，印发《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，指出积极探索消费型经济发展的新路径，培育旅游消费新业态、新热点，推动旅游消费提质升级。同年9月，海南省整合旅游、文化、广电、体育职能，组建海南省旅游和文化广电体育厅，探索地方机构改革。从建设国际旅游岛到国际自由贸易港，海南省逐步推进产业融合，以此推动旅文广体产业又好又快发展。 （三）海南旅文体广融合发展的必要性 海南省承担着建设成为“全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区”的重大使命，“国际旅游消费中心”的定位更是将海南旅游产业提上了海南新三大产业（旅游业、现代服务业、高新技术产业）的首位高度。由此，建立强力抓手，成为亟待解决的问题。 海南风景、气候、沙滩等自然资源优势明显，国际游客对海南自然和度假活动认知度比较高，然而对文化体验、节日活动、水上与探险等体育旅游产品感知较低 。海南与周边的泰国、中国香港、巴厘岛、冲绳等诸多国际海洋旅游目的地相比，其城市文化、人文风情、体育旅游等体验产品均略显薄弱。以泰国为例，在对泰国旅游休闲活动感知的分析发现，都市休闲文化体验活动占24％，文化宗教体验占20％，海上运动休闲活动占14％，综合来看文化、体育旅游总占比近60％。由此可见，海南在建设国际旅游消费中心的过程中，应不断加强文化、体育旅游产品供给。 二、规划编制与结构 （一）规划编制背景 海南作为中国特色自由贸易港，肩负着党中央赋予的改革开放重大新责任、新使命，也将迎来旅游文化广电体育高质量跨越式发展的大机遇。“十四五”时期，是国内、国际双循环发展趋势下的第一个五年，也是海南自由贸易港建设和旅游文化广电体育厅机构重组后的第一个五年，这对《海南省“十四五”旅游文化广电体育发展规划》（以下简称《规划》）编制提出了更高的要求与挑战。 （二）“总—分—总”的融合规划结构 2020年5月，旅游、文化、广电和体育四大“十四五”专项规划前期研究编制工作同步启动。同年年底，四大规划进入评审稿阶段。在此基础上，启动《规划》编制工作。《规划》编制单位前后多次与各专项规划编制单位沟通规划思路和细节，与海南各相关责任人等探讨规划体例，经历探索、凝练、融合、创新、拔高等系列过程，最终确定“总—分—总”结构和10个章节内容。 在开篇“总”的部分，聚焦如何“国际化”。即第一章至第三章，通过对发展回顾、总体思路、关键任务的梳理，明确了未来5年旅游文化广电体育发展的顶层设计。 在中间“分”的部分，聚焦如何“特色化”。即第四章至第七章，分别从旅游、文化、广电、体育的角度对具体任务进行部署，着力建设国际旅游消费中心、文化强省、广电发展新格局、国家体育旅游示范区。 在收尾“总”的部分，聚焦如何“补短板”。即第八章至第十章，从旅游文化广电体育融合发展的视角出发，明确了公共服务、市场监管、规划保障等方面在未来5年的发展任务，确保规划全面有效实施。 《规划》整体框架结构既延续了传统“五年”规划的规范，又加入了文旅融合与海南自由贸易港建设需求下的新探索、新体例、新示范。 三、规划融合发展经验 《规划》是“一盘棋”思想指引下的统筹考虑，主要形成了五大发展经验： （一）联动相关力量，形成共创共建工作机制 在融合发展的大趋势下，旅游产业已突破传统服务业，成为覆盖一二三产业的综合性产业。文化广电体育产业的发展也与社会民生有着千丝万缕的关系。因此，“十四五”旅文广体发展规划的编制必须坚持全局与系统思维，以全局思想谋未来，以系统思维聚合力。 海南省在《规划》的编制过程中，积极联动各方力量，以共创共建为原则推动《规划》编制进程。海南省高度重视本次《规划》编制，并征集省内外行业专家、行业头部企业、省各相关部门意见与建议。海南省委、省政府“一把手”亲自抓《规划》编制，有利于引起相关各方重视，打破行业、部门壁垒，形成上下联动效应。自《规划》编制以来，规划处对内与20多个旅游和文化广电体育相关处室、对外与省各相关厅局单位、各市县形成内部信息沟通网，通过信息共享、会议研讨、意见征求等方式，形成良好的信息互通与工作交流机制，推动编制更加系统的、全面的、专业的《规划》。 （二）分合有度，形成创新融合新模式 作为海南旅文机构重组和自由贸易港建设后的第一个五年规划，《规划》需要充分考虑海南旅文广体融合发展与各板块之间的重点任务，兼具产业、事业的专业内容，又涉及产业之间融合发展的内容。如何编制出既兼具创新、专业、融合要素，又能够推进海南省旅文广体高质量发展落地的规划？ 在《规划》编制探索中主要形成了3种思路：一是旅文广体四个“五年”规划分别编制，这种方法可以延用旅游、文化、广电、体育各专项“十四五”规划编制的体例，有效地保证四大板块的专业性与规范性，但各板块相互独立，不符合融合发展的大趋势。二是在规划中将旅文广体完全重组，即将四大板块内容打散均匀编制在规划中。这种方法将旅文广体内容融合在一起，但各板块内容比较分散，不利于明晰各板块重点任务。三是在规划中将旅文广体部分重组，即有分有合。这种方法既能明确各板块的重点任务，又保证了融合性。然而纵观国内规划市场，很难找到一个成熟的，且在旅游、文化、广电、体育4个板块同样优质的企业或机构。 在不断地研讨与探索后，最终采用了第一种和第三种相结合的方式，即先由4个行业内优质的规划编制单位分别编制旅文广体专项规划前期研究，在此基础上编制 “十四五”融合发展规划，形成了分合有度的“十四五”融合发展经验。具体来看： 一是编制过程先分后合。从旅文广体四大板块专项规划到包含四大板块的《规划》，整个编制过程是一个“先分后合”的模式。即由北京巅峰智业编制《海南省“十四五”旅游专项规划》、北京体育大学编制《海南省“十四五”体育专项规划》、中国科学院地理科学与资源研究院编制《海南“十四五”文化和文物专项规划》、国家广电总局广播电视科学研究院编制《海南“十四五”广电专项规划》，在4个专项规划的基础上，由巅峰智业统筹编制《海南省“十四五”旅游文化广电体育发展规划》。四大板块专项规划的编制单位均为该行业规划中的佼佼者，规划也遵从了严格的专项规划流程，从编制人员配置与流程上保证规划的专业性。“先分后合”的编制模式打破了传统规划中的“分而不合”，有利于从规划上引领旅文广体融合发展，开创了文化和旅游系统“四合一”的规划范式。 二是规划内容适度分合。在五年规划里同时融入旅文广体四大板块内容是海南的开创之举，如何做到分合有的放矢是《规划》编制着重思考的问题。经反复探索修改，达成以下共识，即将四大板块中相同属性部分放在同一章节论述，把专项属性较强的部分分章节论述。如在政策与体制机制、招商、项目建设、对外交流等顶层设计，公共服务、市场监管、保障等政府主导属性较强的方面统筹考虑，将旅文广体四大板块专项属性较强的内容分4个章节论述。这种分合有度的规划内容，不仅有利于明晰旅文广体4个部分的重点任务，更有利于在旅文广体等方面统筹考虑，为旅文广体融合发展开辟路径。 （三）顶层创新，助力建设自贸港 海南省率先开展文旅体制机制改革，成立海南省旅游和文化广电体育厅，建立起适合旅文广体融合发展的制度安排。除体制机制改革外，海南旅文广体融合发展仍需加强顶层设计，完善融合发展设计与安排。《规划》在第三章“加强顶层创新 助推海南高质量发展”中，从政策与制度、规划引领、项目工程、招商引资、对外开放等方面统筹考虑，建设强力抓手，全方位引领海南旅文广体融合高质量发展。 在政策与制度创新方面，首先积极推动落实自由贸易港的政策，在旅文广体贸易投资、人员往来等方面营造更加便利的环境。其次，加快出台相关政策、实施办法和行动计划，保障旅文广体高质量发展。最后，在体制机制改革方面进一步深化，全面激发创新发展新动能。 在高起点规划引领方面，推动编制省级旅游和文体专项研究与规划，支持各市县开展产业园区、景区、运动基地等规划编制工作，强化相关规划与海南省国土空间规划充分衔接，构建覆盖全面、实施有效的规划体系。 在旅文广体标志性项目工程方面，整合全岛旅文体资源，构建环岛旅游公路工程、生态旅游工程、免税购物工程、康养旅游工程、全域旅游工程、高A景区工程、旅文系统会展工程、智慧旅文工程、主题公园工程、省会城市十大重点文化工程，博物馆工程、文化文物品牌工程、国家体育旅游示范区工程、体育品牌工程、市县体育“一场两馆” 工程等15大标志性工程，统筹一批重点项目，夯实旅文广体发展落地抓手。 在招商引资方面，以发展国际化产业总部经济，打造时尚消费总部基地为引领，聚焦行业重点领域，对准世界500强、旅文广体行业头部企业、世界知名旅文体品牌企业等行业重点对象进行靶向招商，引进一批高质量市场主体，提高海南市场竞争力。 在对外开放方面，通过完善入境政策、提供具有国际水准的配套设施与服务水平等方式，优化对外交流服务水平；搭建国际性交流合作平台，吸引更多国际机构在海南开展合作交流。 （四）强化规划衔接，确保规划内容有效性 《规划》编制工作是一项系统工程，不仅时间跨度长、涉及范围广，而且面临着国内国际双循环、自由贸易港建设等新环境，因此在《规划》编制中密切关注国家、省、各市县等规划动态，及时调整《规划》内容，确保《规划》的前沿性、一致性与准确性。 从国家层面看，积极对接《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》、国家“十四五”文化改革发展规划、《“十四五”文化和旅游发展规划》等系列规划，明确重要发展方向与思路。从省级层面看，加紧与《海南自由贸易港建设总体方案》《海南省建设国际旅游消费中心的实施方案》《海南省国土空间规划（2020－2035）》等衔接，进一步明确发展目标、发展任务等。从市县层面看，加强与各市县国土空间规划、产业园区、旅游、文化、广电、体育等方面规划衔接，及时了解各市县及项目的发展。在多规合一理念的指导下，建立以国家发展规划为统领、以海南空间规划为基础、以自由贸易港政策为指引、以专项规划和区域规划为支撑的规划体系，形成规划合力，全面提高《规划》质量。 （五）融合示范，促进产业新融合 文化、体育、广电与旅游融合发展，有利于打破产业之间的发展壁垒，促进旅文广体生产力要素组合优化，实现社会效应与产业效益最大化，进而激活旅文广体融合发展内生动力，实现产业可持续性发展。“十四五”期间，加大资源整合力度，着力推进文化与旅游、体育与旅游融合发展，以文化为魂、体育与广电为用、旅游为体，赋能海南旅文广体融合高质量发展。 在文化和旅游融合方面，《规划》提出重点发展文化旅游产品，促进文物、非物质文化遗产、文博、文创、文化娱乐等与旅游融合发展，推进打造一批精品文旅项目，开发一批文化旅游精品线路。文化和旅游融合发展有利于打破海南旅游对自然资源的单一依赖性，打造本地化、特色化、差异化的文化和旅游产品，丰富海南旅游文化体验，进而打造具有高辨识度与竞争力的旅游目的地，助推海南建设中国特色自由贸易港。 在体育和旅游融合方面，《规划》提出以“沙滩＋水上”体育旅游产品为引领，丰富体育旅游产品体系，推进体育旅游项目及活动落地，全力打造国家体育旅游示范区。海南海洋与森林资源丰富，大力开发海洋运动、森林运动等体育旅游产品，不仅可以提高体育运动趣味性，更有利于在国内国际大循环的环境下，吸引国内外体育运动爱好者向海南集聚。 《规划》提出，要推进广电与旅文体协同发展；推进基础设施共建共享，实施旅游文化体育数字化升级改造，提升融合服务水平；创新融合服务模式，推出数字文化和旅游、体育赛事云转播等产品，打造融合发展示范区。广电与旅文体协同发展，是广电科技落地与旅文体品质提升的重要一环，有利于加快建设智慧海南。 四、意义 旅文广体融合发展是赋能产业、助推高质量发展、满足人民美好生活需要的重要举措。海南创新探索科学规划引领融合发展，编制包含旅文广体四大板块内容的五年规划，在规划中抓融合、抓重点，解决文旅融合发展落地抓手问题，全面激活海南旅文广体融合发展。 从全国来看，《规划》编制积极响应“十四五”时期文旅融合、高质量发展的总要求，是全国首个省级“十四五”旅文广体融合发展规划，努力形成全国示范意义。从省内来看，《规划》面向海南自由贸易港建设的总目标，通过明确各板块重点任务、专栏内容，形成“行动指南”，助力自贸港建设。从规划编制角度看，探索省级“十四五”旅文广体融合发展规划，形成合中有分、分中有合的规划编制体例，为五年旅文广体融合规划体例提供参考。 总体来看，《规划》立足海南建设自由贸易港，积极应对国内国际新形势，响应文化和旅游部印发的《“十四五”文化和旅游发展规划》要求，继往开来，大胆创新，具有专业性、创新性、落地性、示范性，从规划上为旅文广体融合发展树立了标杆。 作者：李家杰 熊郁枝 编辑：王莹
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