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—————— 为何要求临街场所使用人承担门前清扫等责任——《抚州市门前三包管理规定》制度设计理念介绍 黄璞琳 《抚州市门前三包管理规定》，经江西省人大常委会批准，于2021年8月18日由抚州市人大常委会公告公布，自2021年10月1日起生效施行。该法规应该属于全国第三部有关门前三包管理的专项地方性法规，在江西省属于首部有关门前三包管理的专项法规。 《抚州市门前三包管理规定》主要遵循了四项理念进行条款制度设计： 第一项理念是：临街场所设施使用人管理人产权人承担适当社会责任，具有合理性。 中国自古就有“各人自扫门前雪”的习惯和观念。门前区域的垃圾杂物、车辆，有相当一部分是临街场所设施使用人管理人产权人，及其服务对象或者其他访客带来或者产生的；服务对象和其他访客能给临街场所设施使用人管理人产权人带来市场交易、履职服务、社会交往等方面的利益；门前区域环境卫生等秩序良好，对临街场所设施使用人管理人产权人正常开业运营、出行也是有益的。因此，除了要求临街场所设施的使用人、管理人、产权人自己遵守市容与环境卫生管理规定、不得实施违规行为，并对自己控制、管理、使用的临街场所设施本身承担安全维护责任之外，要求他们适当承担临街场所设施本身的整洁维护责任，以及门前适当区域内的市容秩序、环境卫生和绿化的维护责任，是合理的。当然，这个“适当”幅度，要根据本地经济社会发展情况和民众接受程度来确定。 基于前述理念，在条款制度设计时： 一是合理确定门前三包责任。将“门前三包”定义为，是指责任人依照本规定维护责任区内的市容秩序、环境卫生和绿化。我们平时所说的“亮化”，归类于“市容秩序”。在分类确定门前市容秩序、环境卫生和绿化的具体维护责任时，根据本市实际情况和群众关注热点及接受程度，重点列举责任人自己不得实施的损害市容秩序、环境卫生或者绿化的具体情形。如，不得擅自店外经营，禁止凌空排放空调器冷却水，安装设置空调外机、户外广告等设施应符合标准，生活垃圾依法定点分类投放，建筑垃圾依法及时清运，不得随意遗撒、倾倒垃圾或液体废弃物，不得损坏城市树木花草及绿化设施，餐饮服务达标排放油烟等。 同时，对无论是否门前三包责任人自身原因导致的责任区内垃圾污物、临街墙面剥落或结构损坏问题，明确要求责任人承担及时清扫保洁责任和及时整修责任，并要求责任人对自己使用管理的户外广告设施、招牌、景观照明设施，保持外形整洁、完好。具体监管实务中，对这里的“及时清扫保洁”责任，要注重合理性、可行性。一方面，不能因为责任人有及时清扫保洁责任，就减少甚至不予投入环卫机构的清扫工作；另一方面，对于非门前三包责任人原因导致的责任区内垃圾污物，不能要求门前三包责任人随时随刻清扫，不能影响他们正常经营、正常营运，而应当是要求他们在空闲时及时清扫保洁。当然，门前三包责任人自己投放的垃圾污物，本身就是违法的，可以要求他们立即清理；临街墙面剥落或结构损坏，会影响公众安全，可以要求门前三包责任人立即整修。法规草案审议修改时，曾想将及时清理临街墙面污损列入门前三包责任内容，后来考虑到可能显著增加临街住宅业主等责任人负担，执行难度较大，所以，暂未予明确。 二是准确界定门前三包责任人。一般情况下，临街场所设施有使用人的，找使用人；没有使用人，或者使用人不明确、使用人不方便的，找管理人或者产权人。即，“谁使用谁负责、谁管理谁负责、谁所有谁负责”。按照前述原则，本法规列举了常见的几类临街场所设施的门前三包责任人。如，摊点由其经营者负责门前三包，建筑工地由建设单位或者施工单位负责门前三包；有物管的住宅区，由物业公司负责；无物管的住宅区，由街道办事处负责组织专人履行门前三包责任。责任人不明确或者存在争议的，就由城管部门会同乡镇政府、街道办听取相关方意见后确定，并书面告知责任人。 三是合理划分门前三包责任区。即，一般情况下，门前三包责任区是临街场所设施的外立面至人行道道沿的地面；临街停车场、摊点、建筑工地等特殊场所的门前三包责任区，由城管部门批准或者划定。责任区范围不明确或者存在争议的，由城管部门会同乡镇政府、街道办听取责任人意见后确定。临街住宅楼或商住楼的二楼及以上，分属不同业主住宅的，其外墙是否属门前三包责任区，在市人大常委会组成人员中存在不同看法，需要大家在监管实务中进行探索。从法条现有表述来看，将其列为责任区的可能性还是有的。 四是合理确定门前三包实施范围。最初，我们的想法是，只要是在城市建成区，包括市中心城区和各县城，临街场所设施都实行门前三包管理，都适用本法规。后来，根据有关方面意见，将本法规适用范围，调整表述为“本市城市建成区内市、县（区）人民政府规定的街道临街建（构）筑物或者临街其他场所、设施的门前三包管理，适用本规定。”“在城市建成区以外的其他区域，市、县（区）人民政府确定并公布实行门前三包管理的，参照适用本规定。” 怎么理解这个实施范围？首先，市、县（区）政府以前明确哪些街道实行门前三包管理的，继续有效；没有作明确规定，或者认为以前的规定不够合理、不够全面的，就以政府名义发通告或者公告，明确城市建成区内哪些街道实行门前三包管理。可以是概括式地规定，如“县城建成区内所有街道实行门前三包管理”；也可以将目前难以管理、难以推行门前三包管理的街道，如背街小巷、城中村、县城与郊区插花地带，暂时排除在外；如果认为城市建成区内的开放式住宅区或者大中型住宅区内的道路两侧，有必要也能够实行门前三包管理的，也可以明确列为门前三包管理范围，直接适用本法规。 其次，县城以外的其他乡镇政府所在地或者各类园区、旅游区，如果推行“门前三包”管理，其执法机关不再是城管局，在道路、排水、绿化等基础设施管理方面也有异于城市建成区。为此，本法规明确这些区域实行门前三包管理的，只要市、县（区）政府公布明确，就参照适用本法规。在此，也建议城管部门向所属政府建议，发通告或者公告，明确县城之外的哪些乡镇所在地、哪些区域推行门前三包管理。 第二项理念是：门前三包责任区内秩序，需要包括行人在内的其他主体也一体维护遵守。 门前三包责任区内的市容、环卫、绿化维护，既有赖于门前三包责任人履职，也有赖于其他单位和个人共同遵守市容和环境卫生管理规定。国务院《城市市容和环境卫生管理条例》《城市绿化条例》对损害市容和环境卫生秩序的行为，虽然规定可作罚款处罚，但未明确罚款幅度，而江西省政府规章《江西省城市市容和环境卫生管理实施办法》《江西省城市绿化管理办法》细化的罚款幅度又难以适应现实监管需求。如果我们《抚州市门前三包管理规定》所设处罚，适用对象仅限门前三包责任人的话，那就会出现一种不协调的状况：违反市容和环境卫生管理规定的同一种行为，仅因为行为主体不是门前三包责任人，就承担不同的法律责任，甚至导致非责任人实施的某种违法行为无法予以处罚。如，同样是在城市建筑物及树木上乱涂乱画或擅自悬挂张贴宣传品的行为，对门前三包责任人属个人非经营性行为罚款50元至200元、属经营性行为或者单位的罚款200元至1000元，而对其他主体只能罚款5元至25元。 为了体现社会主体一体维护遵守责任区内秩序的理念，本法规一方面在第十四条，明确规定“任何单位和个人不得损害门前三包责任区内的市容秩序、环境卫生和绿化”，并要求责任人及时劝阻责任区内损害市容秩序、环境卫生和绿化的行为，劝阻无效的及时报告城管部门或乡镇政府、街道办。另一方面，本法规第十八条在设定行政处罚时，特意未表述违法主体、处罚对象是谁。即，只要是违反本法规，实施了第十八条所列的损害门前三包责任区内市容秩序、环境卫生或者绿化的行为，不管是门前三包责任人，还是其他主体，都适用本法规第十八条进行查处。也就是说，将门前三包责任人及其他单位、个人，都纳入本法规的规制范围。 第三项理念是：门前三包责任区秩序，有赖于政府及其部门的投入管理和组织保障。 门前三包责任区的市容秩序、环境卫生与绿化，既有赖于责任人的有效履责和其他单位、个人的自觉遵守，更有赖于政府的组织保障、基础设施建设，以及相关部门的监管服务。如，排水与污水处理、停车、环卫、智慧城市等市容和环境卫生公共设施建设，政府及其相关部门在市容和环境卫生公共服务方面的经费保障、环卫力量投入、服务水平等方面，能否满足老百姓合理的停车、排水、垃圾投放等方面的需要，对有效维护责任区秩序、提升城市品质，非常重要。 基于前述理念，本法规明确要求政府强化组织保障：一是要求市、县（区）政府建立健全工作协调机制，保障工作经费，统筹相关公共设施建设，提高公共服务水平。二是要求市县区政府组织协调公安、城管等部门共享公共场所视频数据，推进城市数字化管理。三是明确市、县（区）城管部门分级主管门前三包管理工作，住建等其他部门在职责范围内做好相关工作，乡镇政府及街道办负责辖区内门前三包具体组织实施和日常监督。四是要求城管部门负责在临街场所设施的醒目位置，设置好门前三包管理责任牌，依法公布责任人、责任区等内容。五是要求各级政府及相关部门加强宣传教育，增强公众参与意识，完善投诉举报制度，加强监督检查考评，将门前三包管理规定实施情况纳入文明创建考核内容。 这几条规定，最主要的功能和作用，就是给城管部门提供法律依据，向当地党委、人大、政府及财政等部门争取人力、物力、财力支持和执法配合。例如，获取公安部门天网等系统存储的损害临街区域市容和环境卫生及绿化秩序的视频信息，一直是城管部门想要的。本法规为类似数据共享提供了法律依据，但具体如何协作，城管部门要主动去争取。门前三包，是文明城市、卫生城市创建的重要内容。文明单位奖，在市一级和不少县区，是机关、事业单位和国有企业工作人员的重要奖项。将门前三包管理工作，纳入文明创建考核内容，至少能督促相关机关、事业单位和国有企业做好门前三包管理相关工作，城管部门可充分运用相关条款。 第四项理念是：行政处罚规定尽量不重复上位法，罚款幅度设定契合本市实际。 对于违反本法规损害门前三包责任区内的市容秩序、环境卫生和绿化的行为，一方面，对上位法未明确罚款金额的违法行为，充分考量抚州经济社会发展水平，结合抚州实际作出细化规定。细化罚款幅度时，区分单位行为、个人经营性行为、个人非经营性行为，规定不同档次的罚款幅度。如，一般情况下，对个人非经营性行为的罚款幅度为五十元以上二百元以下，对个人经营性行为或者单位行为的罚款幅度为二百元以上一千元以下；不按照规定履行责任区清扫保洁义务的，以及损坏城市树木花草的，罚款幅度也定为五十元以上二百元以下。但是，擅自砍伐城市树木，或者损坏绿地围栏、标牌等城市绿化设施的，罚款幅度为二百元以上一千元以下；损坏或者擅自拆除环境卫生设施及其附属设施的，罚款幅度为一千元以上五千元以下；构成治安违法的，由公安机关予以治安处罚。 另一方面，明确“法律、法规已有处罚规定的，适用其规定”，在本法规中未再重复规定。如，乱停乱放车辆的，依照《道路交通安全管理法》《抚州市住宅区物业管理条例》查处；随意倾倒、抛撒、堆放或者焚烧生活垃圾，随意遗撒或者倾倒污水等液体废弃物，以及未按规定及时清运建筑垃圾的，依照《固体废物污染环境防治法》查处；餐饮服务中违规排放油烟的，依照《大气污染防治法》查处。另外，安装临街空调外机距地面低于2.5米的，依照《江西省环境污染防治条例》查处；擅自在责任区内堆放物料，构成擅自占用城市道路的，依照国务院《城市道路管理条例》查处；擅自在责任区内搭建建筑物、构筑物或者其他设施，构成未经规划许可、施工许可的违法建设行为的，依照《城乡规划法》或《建筑法》查处；擅自砍伐城市树木，损坏绿地围栏、标牌等城市绿化设施，损坏或者擅自拆除环境卫生设施及其附属设施的，构成损毁公私财物等治安违法行为的，由公安机关依照《治安管理处罚法》予以治安处罚。 另外，本法规第十八条第四项规定应予处罚的“凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的户外广告、招牌、空调外机、防护网、景观照明等设施”之情形，既包括违反本法规第十一条第五项规定的“安装设置不符合城市容貌标准和环境卫生标准的设施”情形，也包括违反本法规第十一条第六项规定的“使用管理的设施未保持外形整洁完好”情形。 违反本法规第十三条第三项规定的“借助城市树木架线、拴系物品”行为，要么构成“擅自在树木上张挂、张贴宣传品等”，要么构成“损坏城市树木花草”，本法规第十八条第三项第七项已有处罚规定，所以，不再重复规定。如果借助城市树木架线、拴系物品，既未构成“擅自在树木上张挂、张贴宣传品等”，也未达到“损坏城市树木花草”程度，那么，责令改正即可，无需给予行政处罚。 对于违反本法规第十一条第七项规定，未及时整修建（构）筑物的临街墙面剥落、结构损坏的行为，曾想过设定行政处罚。但法规草案审议修改过程中，出现较大争议，有相当多意见认为，抚州老百姓的接受程度可能不高，所以，本法规还是未设行政处罚。将来门前三包管理深入人心后，民众接受度更高后，可考虑修改本法规增加设定相应处罚。 |
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