矿产资源压覆纠纷，该政府赔偿还是建设单位赔偿?

枫了 2021-11-14

展开全文

深耕资源领域，做深度矿业平台

核心观点：多数情况下，地方政府系协助项目建设单位开展压覆补偿工作，不改变项目建设单位的补偿主体地位。个别判例中将行政机关负责压覆补偿工作时产生的矿产资源压覆纠纷，作为行政诉讼案件进行审理和判决，这实质上混淆了行政机关履行行政管理职责和协助项目建设单位实施民事法律行为的关系，错误认定事实和适用法律，不利于平等保护矿业权人的合法权益。

本文通过一个案例，论述项目建设单位应是矿产资源压覆补偿的主体，地方政府不是主体。

正文如下：

建设项目压覆矿产资源纠纷中，项目建设单位与矿业权人之间属于平等民事主体，双方形成的矿产资源压覆纠纷属于民事法律关系，项目建设单位是压覆矿产资源补偿的主体。本案系因高速公路建设项目压覆矿产资源引起的纠纷，双方对于压覆补偿主体应为地方政府还是项目建设单位产生争议，法院认定本案属于民事纠纷而非行政纠纷，项目建设单位为压覆补偿主体，地方政府系协助项目建设单位开展补偿工作。

一、基本案情

A石材公司拥有某建筑石料用大理石岩矿采矿权。因高速公路途经A石材公司采矿权矿区范围，造成矿区范围内的矿产资源被压覆。

2010年8月，省交通厅与B市人民政府签订了框架协议，约定按照法律、法规以及相关文件规定，由B市人民政府全面负责完成高速公路B市至省界的征地拆迁工作。之后，省高速公路管理局与B市高速公路建设指挥部签订了高速公路B市至省界的征地拆迁及地方工作责任书，约定省高速公路管理局授权省高速公路B市段管理处行使该局的职责；由B市人民政府全权负责本项目主线除压覆矿产资源及永久性占地范围内包干以外电力、通讯拆迁外，其余所有本项目永久性征地范围内的征地拆迁工作，费用包干使用；B市人民政府负责协助省高速公路B市段管理处做好主线压覆矿产资源赔偿及包干外电力通讯拆迁赔偿工作。

2010年9月，B市人民政府与C县人民政府签订了高速公路C县段征地拆迁及地方工作责任书，约定由C县人民政府具体负责征地拆迁工作。2013年8月,A石材公司和C县人民政府通过召开压覆资源补偿协调会的方式，协商确定了压覆资源补偿方案。

2014年6月，经C县高速公路指挥部办公室委托评估机构进行评估，确定了A石材公司的资产评估价值。此后，A石材公司多次找B市人民政府、C县人民政府及省高速公路B市段管理处，要求按照评估价值予以补偿。2018年9月，B市高速公路指挥部办公室向省高速公路B市段管理处报送了关于高速压覆资源补偿遗留问题的报告，建议拨付压覆资源补偿款。省高速公路B市段管理处接报告后一直未拨付款项。A石材公司遂向人民法院提起诉讼。

二、诉讼双方主张

A石材公司主张：根据2010年省高速公路管理局与B市高速公路建设指挥部签订的征地拆迁及地方工作责任书，压覆矿产资源补偿费用由省高速公路管理局按照实际发生支付，省高速公路管理局授权省高速公路B市段管理处行使本责任书中的高管局职责。征地拆迁及地方工作责任书明确约定了省高速公路B市段管理处为赔偿义务主体。为此，A石材公司以省高速公路B市段管理处为被告，提出诉讼请求：判令被告赔偿原告压覆矿产资源损失及利息。

省高速公路B市段管理处主张：一、本案应适用行政诉讼程序，原告提起民事诉讼，程序错误。本案是因原告对C县人民政府确定的压覆矿产资源补偿对象、补偿范围有异议而引发的纠纷，C县人民政府的行为属于行政行为，根据《行政诉讼法》第二条规定，本案应属于行政诉讼受案范围，应当适用行政诉讼程序审理。二、省高速公路B市段管理处不是本案的适格被告。C县人民政府是高速公路压覆矿产资源的补偿主体，压覆矿产资源的补偿对象、补偿标准、补偿范围均C县人民政府确定和实施。省高速公路B市段管理处既无权确定补偿对象，也无权确定补偿标准，不是补偿主体，当然不是本案的适格被告。

三、裁判结果

一审、二审法院经审理均认为，本案涉及高速公路压覆矿产资源赔偿问题，按照省高速公路管理局与市高速公路建设指挥部签订的征地拆迁及地方工作责任书的约定，B市人民政府负责协助业主做好主线压覆矿产资源的赔偿工作，因此虽然在压覆矿产资源的赔偿问题上市、县两级政府做了大量工作，但这些工作均为协助高速公路业主做出的，其性质不属于具体行政行为。因压覆矿产资源的赔偿问题未得到解决，权利人按照民事法律规定向高速公路的业主省高速公路B市段管理处主张权利并无不当。一审法院进而判令被告省高速公路B市段管理处给付A石材公司压覆补偿款。

A石材公司不服二审判决提出再审申请。再审法院经审查认为，根据征地拆迁及地方工作责任书的约定，B市高速公路建设指挥部负责协助省高速公路B市段管理处做好压覆矿产资源补偿工作，压覆矿产资源补偿费由省高速公路B市段管理处按实际情况进行支付，因此省高速公路B市段管理处负有支付补偿费用的义务。故一审、二审认定市、县两级政府所做工作是协助高速公路业主做出的，并无不当。

四、法律评析

建设项目压覆矿产资源，通常体现为矿业权人先设的矿业权与项目建设单位后取得的建设用地使用权之间，在一定空间和时间范围上形成的冲突。此时项目建设单位与矿业权人之间属于平等民事主体，双方形成的矿产资源压覆纠纷属于民事法律关系，项目建设单位是压覆矿产资源补偿的主体。《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号）规定：“建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。”

在铁路、公路等项目建设过程中，有时由地方政府或者其成立的项目指挥部、办公室等承担具体压覆补偿工作，此时地方政府及其临时机构的角色是民事主体，并非履行行政管理职责，其实施的行为当然是民事行为，不属于行政行为。多数情况下，地方政府系协助项目建设单位开展压覆补偿工作，不改变项目建设单位的补偿主体地位。笔者也注意到，个别判例中将行政机关负责压覆补偿工作时产生的矿产资源压覆纠纷，作为行政诉讼案件进行审理和判决，这实质上混淆了行政机关履行行政管理职责和协助项目建设单位实施民事法律行为的关系，错误认定事实和适用法律，不利于平等保护矿业权人的合法权益。

（原标题：案例分析：矿产资源压覆纠纷中，补偿主体如何确定？）

吴永高律师，北京金诚同达律师事务所合伙人。长期从事土地和矿产等自然资源领域法律实务和理论研究工作，曾在原国土资源部法律中心工作多年，现为自然资源部法律顾问。吴永高律师团队先后代理了众多矿业权纠纷案件和矿业并购重组项目，擅长处理矿业权出让转让、矿产资源压覆、自然保护区退出、采矿用地、涉矿审计整改、涉矿强制执行等法律事务。