宅基地“三权分置”法律研究综述

江青梅 上海大学法学院硕士研究生

内容摘要：宅基地法律制度的顶层设计与实践落实不仅关乎中国千万农民的切身利益，还对中国的经济发展起着至关重要的影响。自宅基地“三权分置”被提出后，法学界对宅基地“三权分置”的研究如雨后春笋。通过梳理宅基地“所有权、使用权、资格权”的法律性质，宅基地“三权分置”改革的现实困境及宅基地“三权分置”的“入法”路径和具体实现路径，希望对宅基地“三权分置”的进一步研究有所帮助，推动宅基地“三权分置”的稳定过渡。

关键词：宅基地 “三权分置” 用益物权 宅基地使用权

党的十九大报告首次提出了乡村振兴战略，并指出农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，解决好“三农”问题是全党工作的重中之重，而宅基地问题是“三农”问题中的突出问题。根据国家统计局《2019年国民经济与社会发展统计报告》显示，全国人口14亿人，其中乡村人口占到了5.5亿人，流动人口2.36亿人。我国作为传统的农业型国家，虽然近年来随着城镇化的改革，越来越多的农民从事非农业的生产，乡村人口不断减少，但是我国仍属于社会主义发展初级阶段，仍处于现代社会发展的转型期，对于广大的农民来说，土地仍是他们重要的生活保障，而其中的宅基地更是他们有地可建、有房可住的基础。宅基地法律制度的顶层设计与实践落实不仅关乎乡村振兴战略的实现与中国上亿农民的切身利益，还对中国全方位的经济发展起着至关重要的影响。2018年，中共中央、国务院发布了《关于实施乡村振兴战略的意见》并指出，应“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”，即宅基地的“三权分置”。自此，宅基地“三权分置”相关问题成了研究热点。以问题为导向，首先以宅基地“资格权、使用权”的性质之争为基础，梳理学界的主要观点。其次，分析宅基地“三权分置”的现实阻碍，从大方向上把握主要矛盾。最后，以“入法”路径的顶层设计视角和具体实现路径的操作实践视角出发，总结宅基地“三权分置”的改革路径。通过对热点问题研究现状的整理，为进一步解决宅基地相关问题提供借鉴，促进乡村振兴战略的实现。

一、宅基地使用权、资格权性质之争

权利性质与权能设计密切相关，可以说，权利性质决定了权能设计。宅基地“三权分置”的三权分别是“所有权、资格权与使用权”。所有权是指宪法、物权法、土地管理法等现行法律中的“集体土地所有权”，对此，学界并无争议。但是对于其余的“两权”——资格权、使用权应如何定性，学者之间存在不同的主张。

（一）用益物权+用益物权

席志国认为，“三权分置”中的“资格权、使用权”均为物权性质上的用益物权。“三权分置”中的资格权等同于现行法律中的宅基地使用权，在“三权分置”之后本质上并未发生改变。建立在现行法律中的宅基地使用权（即资格权）之上的使用权，才是宅基地“三权分置”制度改革中要新增的“第三项权利”，这一项权利应当是由宅基地使用权人为其他民事主体所创设的、具有一定期限的、可以自由转让或融资对宅基地占有、使用和收益的权利，相当于农村土地“三权分置”中的经营权，从而形成纵向分置的双层用益物权结构，“资格权”和“使用权”均应定性为用益物权。并且，“第三项权利”在之后的立法中，应采用“宅基地地上权”，涵盖国有建设用地使用权，使其具有更大的包容性。刘锐认为，使用权和资格权同为用益物权，但对于“第三项权利”应采用“宅基地建设用地使用权”，从改革的趋势来看，在一定期限内可以流转的宅基地使用权，并不局限于居住用途，因此，在宅基地所有权、宅基地使用权的基础上创设集体经营性建设用地的可能性很大，也更具有可操作性。刘国栋主张，应采用“宅基地次级使用权”，宅基地“三权分置”中的“资格权”相当于现行法律中的宅基地使用权，“使用权”相当于现行法律中的宅基地使用权的次级使用权，非集体成员利用宅基地的权利就是次级使用权。总而言之，尽管对“三权分置”中的所有权、使用权之外的“第三权”的称谓有所不同，如地上权、建设用地使用权或次级使用权，其内涵也不尽一致，但均主张“三权分置”中的资格权与使用权都属于用益物权。

（二）用益物权+债权

宋志红主张，“三权分置”中的“资格权”为现行法律中的宅基地使用权，属于用益物权，而“三权分置”中的“使用权”为（法定）租赁权，属于债权。宅基地“三权分置”的目的是要实现三方主体对宅基地权利的共享，并且权利内容层层递减，而其关键环节是非集体成员与集体成员之间的交易。在宅基地“三权分置”的法权关系中，集体内的成员享有完全的宅基地使用权，非集体成员从集体成员处获得的只是宅基地使用权的次级使用权或者说是宅基地使用权的某种子权利。获取途径之一即为通过集体成员出租宅基地方式，使非集体成员获得宅基地的部分使用权。该观点将“三权分置”中的“使用权”视为“租赁权”，主张宅基地承租主体不受集体成员身份的限制，可以自由取得债权性质的宅基地租赁权，合同期限可以由法律规定一定的年限，一般最长不超过20年，其法律关系由合同法调整。与“租赁权”观点不同，有学者认为，该租赁权并非一般租赁权，而应由法律作出专门的规定，即法定租赁权。对于法定租赁权的基本含义，早在2010年刘凯湘就提出，法定租赁权是指“由于农村村民的房屋所有权转移给非集体成员，而在非集体成员与农村集体之间产生宅基地使用关系，在这种情况下，由法律规定该非集体成员对该房屋下的宅基地在房屋的通常耐用年限内享有的法定租赁权”。无论将“三权分置”中的“使用权”视为租赁权还是法定租赁权，其本质上都是债权法上的权利。

（三）用益物权+成员权

叶兴庆、李荣耀主张，应将资格权纳入集体成员权范畴。因为资格权承载着居住保障功能，承担着保障弱势群体的农户基本居住权的重任。目前我国农村集体所有制的核心制度安排是:包括土地在内等的集体资产的权利主体是集体成员，但行使主体是集体自治组织。单个成员不能行使所有权；成员子女“天赋成员权”，出生即享有成员权，但也可通过合法婚嫁、收养等方式也取得成员权。农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权利均以享有成员权为前提，并具有身份与财产的双重属性。身份属性决定了其只能由本集体成员享有并只能在该集体成员间流转，财产属性决定了其需要通过突破成员边界方才能产生市场价值。宅基地作为农村集体土地的重要组成部分，其权利束中理应包涵成员权。就宅基地“三权分置”而言，在将“宅基地资格权”定性为成员权的前提下，可将宅基地使用权定性为用益物权，不仅与现行法律中关于宅基地使用权的命名和性质保持一致，还有助于民法典物权编以“得丧变更”为主线完整展开宅基地使用权制度的构建，最终确立科学的农村土地权利体系。宅基地成员权是对集体的宅基地分配请求权和宅基地使用费的豁免权，并非债权或用益物权，宅基地使用权才是真实可以依法流转的用益物权。

（四）多权并存

“三权分置”的资格权与使用权，不一定只能均为用益物权、用益物权+债权或者成员权，相反，用益物权、债权、成员权可以兼容共存。从宅基地改革试点中发现，大理、泸县、义乌、德清等地的宅基地“三权分置”的政策设计和具体操作表明，虽然对宅基地权利束中“资格权、使用权”的称谓有所不同，但从其创设的实际权能可以看出，既有将其等同于债权即出租权者，如大理；也有赋予其转让、抵押等权能从而将其等视为物权者，例如德清、泸县。此外，对资格权的认识，从字面意思理解，仅是拥有某项权利的资格，不意味着一定享有某项资格，若将其直接理解为宅基地使用权或者成员权存在不妥。并且，在现行法律体系中没有创设“资格权”的必要，“资格权”只是表达从“一户一宅”到“户有所居”政策转变的工具，其表现形式可以多种多样，如“宅基地使用权”“货币补偿”或“公共租赁用房”等，即使享有“资格权”也不代表就一定享有或必须享有宅基地使用权。“放活使用权”就应该允许宅基地使用权在单个和多个“农民集体”内部流转、租赁，允许农户在宅基地上建造房屋满足自住需求或营商需求。宅基地使用权表面上看似乎是相对独立并具有他物权特质的用益物权，究其本质，其并不仅仅是物权法意义上的地上权，还可以是具有债权性质的土地租赁权或法定租赁权。

二、宅基地“三权分置”的现实阻碍

我国人口分布不均，自然地理环境差别较大，农村土地中的宅基地相关问题并不完全相同。对于农村而言，宅基地改革是全国农民都十分关注的问题。对于宅基地相关问题，有的学者是从宅基地“三权分置”的视角来研究宅基地的现实困境，有的学者是直接分析宅基地“三权分置”的实现困境，均与宅基地“三权分置”密切相关。中国复杂的社会因素，“三权分置”权利性质不清，导致宅基地制度在改革过程中困难重重。

（一）宅基地闲置率高、布局分散、规划不周

首先，农村宅基地闲置率高居不下。近年来的多个实证研究表明，全国各地普遍存在宅基地闲置问题，造成了资源的非必要性浪费。以河南省不同区位、有代表性的25个村庄为例，宅基地闲置率在20%以上的村庄就占了14个，许昌襄城县某村庄人口规模约为2000人左右，闲置的宅基地面积约 80亩，闲置率高达 48%；信阳潢川某村庄人口规模为4000人左右，闲置的宅基地面积约 200亩，闲置率高达 60%。随着城镇化进程的加快，人口结构老龄化的加速，出生率连年的下降，农村宅基地的闲置率只会越来越高。

其次，宅基地布局十分零散。单个农户拥有的宅基地使用权所占面积比较小，且布局分散，难以形成较大的流转规模和比较集中的用地区位，前期投入成本和后期管理成本过高，投入与产生不成比例，很难提高大资本的积极性与参与度，导致宅基地流转无法像国有建设用地般快速和便捷。此外，对宅基地所处位置的地理而言，也存在不平衡不合理的地方，部分村庄的宅基地地处低洼处，年年建房，年年被淹；部分村庄的宅基地交通不便，基础设施配套不全；部门村庄的宅基地处在地质灾害高发区，存在安全隐患。宅基地分布不均、零散的问题，给宅基地制度的改革带来了很大的挑战。如何平衡与协调各方主体利益，是宅基地改革必须要着重考虑的问题。

最后，农村规划不周全。尽管城乡规划法早已于2008年1月1日开始施行，但基于体制运行的缺陷，政府规划部门的触角仍然局限在城镇及其边缘，无法深入到对于广大偏远的农村。部分地区尤其是人口密度大的农村普遍存在因地少房多、地少人多等原因造成的民房建设拥挤逼仄、杂乱无序，即使村集体组织聘请过专业规划设计团队对全村进行过统一规划，但是因为涉及人数多、改善难度大，往往不了了之。对于整体的农村建设用地（主要是宅基地）来说，均存在规划不合理、不周全的问题，主要体现在：一是缺乏统一规划，新增建设用地选址随意、布局不科学，呈散乱状态，集聚效应差；二是功能混杂，集体内部土地使用功能划分不清，经营性建设用地、公共管理建设用地与公共服务设施用地与宅基地未合理布局，村庄配套基础设施如文体娱乐用地、医卫慈善用地有所缺失，资源配置不均衡，影响了农村土地后期的开发利用。农村建设规划不周全，不合理，不仅影响农户对生活环境的满意度，还会影响到宅基地的流转、企业家的投资倾向、旅游业的发展等方方面面，对农户的收入产生巨大影响。促进、改善农村的科学规划，才能减少宅基地“三权分置”落实的障碍，提高农户的收入水平、提升农户幸福感。

（二）宅基地使用权流转受阻

法律规定农村村民“一户一宅”，但由于独生子女、孤寡老人人数的增多导致一人可能继承“多宅”，产生了与法律规定相冲突的“一户多宅”现象。继承是合法继承，但由于合法继承产生的“多宅”后果却是违法的，而“多出的宅”又无法顺利合法转让。房屋登记办法第八十七条规定：申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理。因此，即使不属于该集体经济组织成员的受让人合法继承了“多宅”，也无法办理所有权转移登记，也就无法享有宅基地使用权。进而限制了宅基地使用权流转的范围。部分地区对颁发宅基地使用权流转证书还规定了严苛的条件，只有符合全部条件才颁发流转证书，不符合条件的不颁发流转证书，这在很大程度上也限制了宅基地使用权的流转。如瑞安市规定，同时满足下列三个条件的，颁发宅基地使用权流转证书：流转协议时间限制在15年及以上；流转规模必须达到单幢农房（宅基地）5间及以上或同一行政村规模化经营10间及以上；流转用途必须为用于发展休闲度假、居家养老、乡村旅游（农家乐）等业态。

可交易性是产权制度改革的核心。宅基地流转对象的身份限制、流转面积的大小限制，使宅基地呈现出强封闭性和弱交易性的典型特征。宅基地使用权流转受阻，具体体现为以下三点：一是宅基地使用权法律属性与其实际规定相冲突。物权法将宅基地使用权定性为具有价值性和流转性的用益物权，可以抵押、转让或继承。然而，现行的“一户一宅”、无偿申请和内部流转等规则，禁止抵押、转让或者继承规则，使之沦为空壳财产权。二是内部流转限制与外部流转需求不平衡。宅基地使用权限于集体内部流转，严禁转让给社会外部主体。但是，随着城市房价居高不下，外部存在强烈的流转需求，据国土资源部统计，62%以上村庄存在买卖宅基地的情况，城郊村更高达70%以上。三是交易价格与实际价值不相符。流通才能产生更大的价值，宅基地使用权流转仅限于集体内部难以形成真正有效竞争的交易市场，因此交易价格偏低，与实际价值不符。

（三）农户权益保障不到位

农户相对于受让方，处于弱势地位，使农户利益受损。在宅基地使用权流转过程中，流转合同基本上属于5年以上的中长期合同，在流转合同所约定的长时间内，宅基地流转市场会发生何种变化，农户由于经验有限等各种原因，一般很难对市场做出正确预判。此外，宅基地流转合同在各地试点过程中，通常是由农户与村委会签订，而后再由村委会与“流入对象”签订使用合同。农户在签订宅基地使用合同过程中，缺乏灵活的市场询价能力、议价能力，使得交易价格与实际价值不相符，一般而言都是远远低于实际价值。

一旦农户选择退出宅基地，基本上就是被“买断”了，即使在“进城”之路上遇到挫折，也回不了农村，宅基地退出之路对于农户而言是一条不可逆之路。以江西余江为例，农户除了可以享受住房及养老医疗方面的优惠政策，还可以获得“权证”，但必须经过15年的等待期，15年之后才可以行使“权证”权利。换句话说，农户退出宅基地后，短期内“进城”困难的，并没有其他可供选择的路径，回到农村重新申请宅基地。而在义乌市的改革中，直接将农民置换后的居住用房、商业用房的土地都变成了国有土地，将集体土地都转变为国有土地，这背离了宅基地制度改革的初衷。在全国各地试行点中，宅基地的改革更多的是强调农民的当下利益、短期利益，从而忽视了退地农民的长远保障。

在农村发展过程中，宅基地作为农户生存发展的最低保障，如何在宅基地使用权流转过程中和退出宅基地过程中，保护农户的基本利益或者说倾斜保护农户利益，成为“三权分置”改革中需要重点关注的问题。

（四）产权登记不顺畅、不规范

产权登记是宅基地改革的基础，但实践中产权登记工作困难重重。一方面是农户即权利主体申请登记积极性不高，不配合政府部门的登记工作；另一方面，是产权登记过程不规范，背离了产权登记的初衷。

多数农户的产权登记意识不强，登记积极性不高，对宅基地产权登记持无所谓态度，导致宅基地及房屋登记发证工作无法顺利进行，一度滞缓。农房违法违建的大量存在，对“两违”农房的处理机制及政府相关部门之间的职责不清，也是造成产权登记工作无法顺利推进的一个原因。根据房权登记实施办法，超出宅基地使用权审批范围审批的建筑，权利主体必须在补交罚款后补办用地手续，才可以发证。但实践中，农户在有经济基础的条件下，普遍会选择扩大农房审批面积，并且会增建附房，农户在房屋旁搭建猪圈、厨房、厕所等附房是普遍存在的现象。农房主体或附房一旦超出宅基地使用权审批范围，就必须缴纳罚款或被认定为违章建筑进行拆除。因此在登记发证过程中，农户并不愿意按照规定缴纳违建罚款，对于农户而言，不登记就不用交罚款，登记了也没有带来什么实质性的利益，权衡之下，违建农户一般不会选择交罚款办理产权登记。

由于“三权分置”的权利体系并未明确，导致各地在登记中出现大量不规范的现象，具体可以划分为以下五类：一是创设的权利类型并无上位法的依据。如，为符合房地一体登记原则，在对房屋的权利类型设定上使用了现行法律并未明确规定的“房屋使用权”、“宅基地经营权、“宅基地租赁权”等多种定义。二是设定的权利性质不统一。如上所述，宅基地“三权分置”的权利性质现存很大争议，缺乏明文规定，很难在实践中达成统一意见和做法。不规范、不统一、不明确的权利性质，阻碍了宅基地“三权分置”纳入不动产统一登记体系。三是“三权分置”后登记的路径不统一。宅基地资格权是否纳入登记范围不明确。此外，颁证主体亦不明确，宅基地所在的集体组织、单个集体成员、“宅基地流入”的第三方，在全国各地不同的试点均有可能成为持证主体。四是流转年限不统一，对于宅基地使用权的流转年限，各地存在5-70年之间差别非常大的规定，流转期限的不确定导致流转存在较大的信用风险。五是现有登记技术体系落后。不动产登记簿缺少分置后权利信息设置，登记系统无法满足“三权分置”登记需求，操作办法缺少分置后的具体登记要求。产权不登记、不规范登记，进一步制约了宅基地“三权分置”改革工作的推进。

三、宅基地“三权分置”的改革

如何落实宅基地“三权分置”政策，主要是从两个视角来探讨，一是从“入法”路径上看，应如何设计宅基地“三权分置”的相关法律制度，使“三权分置”合法化、规范化，全面保障相关主体的合法权益，为相关纠纷提供法律救济。二是从具体实现路径上看，应如何“查漏补缺”、扫清宅基地“三权分置”的现实障碍。两条路径并非各自独立，而是紧密相关，“入法”路径不能脱离实际，具体实现路径应当于法有据，二者双管齐下，共同推进宅基地“三权分置”的改革。

（一）“入法”路径

宅基地“三权分置”的“入法”路径主要分为三类。无论是借鉴、参照与宅基地相类似的制度设计还是推翻旧有制度、重新设计新的制度，都各有利弊，需要通盘考虑之后，先试点再全面推行。

一是借鉴承包地“三权分置”改革思路，维持物权理论传统，将承包地“三权分置”和宅基地“三权分置”分别写进土地承包经营法和土地管理法。宅基地和承包地都属于农村土地，在功能上、权利性质上有类似之处。并且在实践中，“三权分置”未被正式提出之前，无论是承包地还是宅基地，都存在“三权”结构及分置事实。承包地“三权”是集体组织享有的所有权、集体成员或非集体成员享有的承包权和经营权。宅基地的“三权”是指集体组织享有的所有权、集体成员享有的使用权和“资格权”（或称“宅基地取得权”）。承包地的“三权分置”在全国各地积累了丰厚的经验，农户土地承包权的转包、土地经营权的出租制度，对农户宅基地取得权的转让、使用权的出租等制度的设计，具有非常大的参考性。

二是参照建设用地使用权流转方式。推进宅基地“三权分置”应以“落实所有权、保障资格权、放活使用权”为实施路径，修改物权法，在其中增加“三权分置”的条文。将宅基地使用权流转转化为集体建设用地使用权出让，是土地权利制度变迁路径依赖的结果。“退出—出让”模式的具体内涵是，有意愿转让宅基地上房屋的农户（即宅基地使用权人）可以向其所在的集体组织提出流转申请，由集体组织、农户和受让人签订三方协议，农户在协议约定期间“退出”宅基地，此时宅基地变为集体内的建设用地，并由集体将其使用权“出让”给受让人。受让人在协议约定期间取得集体建设用地使用权和及其地上房屋所有权。

三是将改革试点探索的产权方案转换为立法层面的权利构造。宅基地牵扯利益重大、牵扯人数众多，且并无国外优秀的“案例”可以借鉴，在“摸着石头过河”的过程中，应不断总结全国各地改革试点的成功经验与失败教训，将具有可复制性、可操作性的产权方案以立法的形式推行到全国，统一宅基地基本的权利构造。具体而言，以宅基地资格权为例，可将“宅基地资格权”作为成员权的实体权利予以明确规定，或者为了降低立法成本、避免各个部门法之间的冲突，可变通性地将“宅基地资格权”的具体权能纳入集体成员权范畴，实现“名”不入法但“实”入法。《物权法》中的集体成员权是在财产法的基础上嵌入人法内容，可以通过完善《物权法》中有关集体成员权的相关规定，体现并细化“宅基地资格权”的具体权能。或者以已经启动起草工作的团体法《农村集体经济组织法》为契机，将宅基地资格权纳入其中，统一规定相关内容，降低法律适用的成本和法律冲突的风险。

（二）具体实现路径

宅基地“三权分置”仍处于试点改革阶段，成都、浙江、上海等设置了试点地区，对于改革试点中存在的诸多问题，学者们从实践角度，提出了相应的解决思路。

一是规范产权登记，优化产权登记体系。以确权颁证为基础，全面梳理农村房地一体不动产确权登记，对遗漏、错误的确权登记进行补充和更正。坚持尊重事实、一户一宅、法定面积的原则，按不同时期、不同情形、不同方法，妥善处理历史遗留问题的原则，加快农房确权登记发证、农户的登记发证工作，明确宅基地的权属，保障现有宅基地权利人的合法权益。宅基地产权明晰是宅基地市场化的前提。通过确权颁证，能够降低宅基地使用权抵押、担保、转让的信用风险，保障避免不必要的法律纷争。此外，通过产权登记，还可以摸清我国农村宅基地布局详情，为进一步科学规划村庄建设、降低宅基地闲置率提供基础性资料。

二是进一步落实宅基地所有权的权利主体和权能。宅基地所有权的权利主体是集体组织，其享有宅基地所有权的完整权能，如对集体组织内成员的初始分配权；对一户多宅或者闲置宅基地的强制收回权；基于集体内成员的意愿的集体建设用地与宅基地的转化权；通过民主自治机制按照一定标准对流转收益的分配权等。虽然我国宪法和土地管理法都明确规定了宅基地的所有权归集体所有，但在农村，以村委会为代表的集体组织并不具备管理职能，虚置了宅基地的所有权。应通过肯定集体组织的法人地位，完善相关的决策机制、监督机制，促进宅基地所有权权能的实现。

三是适度放宽宅基地使用权流转限制。首先，宅基地流转范围在一定区域内应扩大。对于本县或者本市的农户之间宅基地的流转应完全放开，扩大流转市场，提高流转效率，激活宅基地市场。其次，完善宅基地自愿、有偿退出机制。对于闲置宅基地可以有偿退出，由集体组织负责回收。但农户如有需要，符合一定条件的将来可以再次申请宅基地。最后，应允许宅基地抵押、担保、入股投资，扩大农户融资投资渠道，提高农户收入。同时，也必须落实相关的配套制度，一是制定设立宅基地使用权备案制度。备案与审核或者批准不同，不需要集体组织的同意，且并不是宅基地使用权设立的生效要件。二是完善宅基地使用权流转登记制度。在使用权发生流转之后，双方当事人应在合理时间内进行相应的变更登记。且当权利证书与登记簿内容不一致时，以登记簿为准。登记制度有利于加强宅基地使用权流转市场的公开透明，降低信用风险。

四是加强农户权益保障，落实相关制度。虽然我国的入学率逐年上升，义务教育基本覆盖全国，并且借助互联网的高速发展，农户的文化水平与过去相比大大提高，但是，相关法律和政策的规定很容易被别有用心之人进行歪曲解读和宣传，骗取农户的合法利益，因此，一方面，应加大对农户的政策和法律宣传，“事前”避免损害，另一方面，应为农户提供免费的法律咨询和援助，“事后”提供救济。同时，更为实际地，应建立农户安居保障体系，建立过渡期保障性住房。不论宅基地使用权流转期限或长或短，社会发展存在诸多风险，不可避免地，存在部分农户在“城市化”期间失败，流离失所。或者，设置宅基地使用权流转保障金制度。当前的社会保障制度在农村尚有许多空白，在宅基地流转过程中，对农户权益的保障机制并不完善，一旦农户“进退”两难，很有可能面临“无地”可建，无家可归的困境。

结语

农村的宅基地一直以来都是农户的财产性保障和利益关注焦点，我国长期实行的宅基地所有权与使用权“二权分置”制度，是为了保障农户住有所居、维护社会稳定，在特定的历史背景下具有其合理性。但是随着时代的发展、乡村振兴战略的提出，“二权分置”已经不能适应农村、农民发展的需要了。“三权分置”是解决农村宅基地制度困境的新尝试，无论将“三权”定性为何种性质的法律权利，其根本目的都是为了进一步的顶层设计。将“三权分置”政策化为科学合理的法律规定，用理论指导实践，以问题为导向，盘活农村宅基地，提高农户的财产性收入，解决好当前的宅基地问题，是实现乡村振兴战略的关键。