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【一】 在关于区域经济和城市发展的研究和讨论中，“省域副中心城市”的提法早已有之，近几年更是频繁出现在很多省份的区域发展规划中，构成了观察新一轮省域经济转型发展的重要视角之一。 综合来看，很多省份之所以从省级层面开始推动在省会城市之外的其它城市建设所谓的“省域副中心城市”，主要原因包括： 其一，从省政府层面来看，当省会城市发展到一定程度后，希望通过一个或多个省域副中心城市的建设，在省内培育新的经济增长极，并通过省域副中心城市的建设带动其周边地区的发展，进而推动省域经济形成相对均衡和更加协调的发展格局。 其二，近几年，省会城市的发展也出现了一些新的情况，虽然很多省份提出了“强省会”战略，并通过行政区划调整和一系列有针对性的扶持政策，实现了省会城市的空间拓展和经济总量提升，但经济增长也出现乏力迹象，不但无法继续领跑全省，有的还低于全省的平均增速。尤其是随着房地产市场的深度调整，有的省会城市连稳增长都变得有一定困难，典型的“大而不强”。 其三，对于那些被定位为省域副中心城市的地级市而言，客观上也进入了新的发展阶段：一方面表现为在经济总量、人口规模和基础设施等方面具备了相对较好的基础，具有承载推动全省稳增长、均衡发展、共同富裕、乡村振兴等战略目标的条件；另一方面表现为这些城市在推进新一轮转型发展和参与全国乃至全球城市竞争中，也遇到了明显的瓶颈，从转型平台构建到新兴产业集聚、从城市治理创新到科创资源配置、从人力资源结构到发展战略布局等，不但存在明显的短板，而且，短期内很难通过地级市层面的资源配置来实现大幅度突破和根本性突破，省级统筹甚至是来自国家层面专题性的战略支持变得很关键。 正是基于以上这些背景，从目前很多省份已经明确提出的“省域副中心城市”定位的城市情况来看，有些共同点还是比较明显的： 其一，经济总量和人口规模在省内基本上算是头部城市，且很多都是仅次于省会城市，无论是从经济辐射力来看，还是从品牌影响力来看，甚至是文化认知度来看，都对辖区周边地区有一定的影响力，甚至对相邻省域地区也有一定影响力。（但也不足以完全支撑其成为真正的“省域副中心城市”和“区域中心城市”的定位，后面还会谈到这个问题。） 其二，在地理分布上与省会城市大多具有一定的距离，一种说法是150公里以上，这一方面考虑到如果距离太近，基本上会被纳入到省会城市都市圈建设的范畴，也就没有必要专门规划了，另一方面是考虑到对省域均衡发展的支撑。 其三，也正是因为地理分布上与省会城市要拉开一定距离的考虑和设计，使得这些“省域副中心城市”大多分布在省域的边缘地区，也就是在两个或三个省份的交界地区，客观上使得相关各省的“省域副中心城市”建设战略具有省域竞争的色彩和性质。 总体来看，在已经明确的“省域副中心城市”中，大多同时具备上述三个特点，有的具备两个特点，至少具备上述一个特点。 那么问题来了，这些基于目前已经被明确提出建设“省域副中心城市”定位的城市总结出来的特征，就一定是培育建设“省域副中心城市”的基本要求或普遍规律吗？其它地级市（甚至一些县级市）就没有可能被定位为“省域副中心城市”了吗？“省域副中心城市”的建设到底是以省域经济发展为本位的，还是以目标城市的转型发展为本位的？对于国内大量处于转型关键期的地级市而言，“省域副中心城市”的战略定位，到底含金量如何？ 【二】 首先一个问题就是，“省域副中心城市”一定要和省会城市有一定距离吗？比如，有学者提出的150公里以上的距离。 在我们看来，从省域经济均衡发展的角度来看，有一定距离看起来更具合理性，但从支撑省域经济高质量发展来看，除了生产力空间分布相对均衡和地区之间协同发展以外，还要考虑“省域副中心城市”在产业、文化、生态、科创等方面可能呈现出的示范性和引领性，也就是说，“省域副中心城市”不仅仅是一个对空间分布、人口规模、经济总量进行考量的概念，更应该是一种综合性的城市发展战略定位。 至于省会城市、省会城市都市圈和省域副中心城市之间如何协调，对此，无论是现有都市圈建设发展的理论还是实践，都已经不是问题，在省会城市都市圈建设框架下，完全可以赋予省域副中心城市以独立的发展空间，甚至可以基于省会城市都市圈建设的战略框架，给省域副中心城市以更大更多更直接的战略资源支持，以充分发挥省域副中心城市与省会城市之间的协同发展效应，进而实现省会城市都市圈的“多点、多极、多核”支撑的发展格局。而不是像现在很多地方那样，一提到“强省会”就总想着通过行政区划调整来助力省会城市开疆拓土，快速做大规模，以至于在很多学者和决策者心目中形成一种认识误区——省会城市旁边就不应该存在能够与省会城市并驾齐驱的另一个城市，更别说什么“省域副中心城市”了。 第二个问题是，“省域副中心城市”的定位对城市来讲，是“超高定位”吗？这一战略定位的政策含金量如何？ 我们的观点是，既要看到“省域副中心城市”定位背后为相关城市带来的一系列发展机遇和政策红利，但也没有必要给予过高期待，甚至陷入对“省域副中心城市”的战略迷思当中。 从一般规律和现有实践来看，一个城市一旦被定位于“省域副中心城市”，至少在省政府层面能够掌控的区域性基础设施配套、物流枢纽建设、开放平台布局、重大项目落地、土地指标倾斜、审批权限下放、科教资源配置、财政转移支付等方面会给予支持。 比如，河南就多次向郑州、洛阳同时下放部分省级经济社会管理权限，这些省级管理权限包括新建铁路项目核准，火电站项目核准，部分外资项目、中外办学项目核准、旅行社等设立许可等200多项。在观察者看来，过去，省级管理权限一般只会下放给副省级省会城市、计划单列市以及部分重点省会，洛阳以普通非省会地级市的身份或者说以“省域副中心城市”的定位，获得与省会城市郑州基本旗鼓相当的省级管理权限，也多少代表了未来相关各省在建设“省域副中心城市”过程中的政策赋能趋势。 此外，在省政府统筹推进相关国家战略过程中，也会给予一定程度的倾斜，这将有利于快速弥补相关地级市在新一轮转型发展中所面临的短板，在较高层面和水平上突破既有的发展瓶颈。 与此同时，“省域副中心城市”的定位，将在一定程度上提升相关地级市的城市品牌影响力，增加潜在投资人和团队对当地未来发展的信心，进而对当地的招商引资、招才引智和产品走出去等工作形成新的支撑。 当然，在“省域副中心城市”建设过程中，也可能会带动这些城市政治地位的提升，具体的体现之一是，省域副中心城市的书记或将由省委常委兼任，这从本地干部晋升的角度来看，还是很有吸引力的。 不过，除此之外，对于相关地级市而言，“省域副中心城市”定位背后，我们还要更多看到由此而产生的城市发展的新使命与新担当。从全国和全球新一轮城市转型逻辑和竞争逻辑来看，要想在新一轮的城市竞争中不被边缘并争取抢抓新机和赢得先机，其战略策划的格局和视野、资源配置的逻辑和半径、城市品牌的定位与营销等，一定是要超越省域甚至是全国范畴的，对市场化和国际化的拥抱，将在更大程度上影响和决定这些地级市的转型未来，也只有从产业革新、城市治理、生态环境、科技创新、文旅融合、思想解放、观念革新等各个方面和层面实现城市再造和价值维新，才能真正的将所谓的“省域副中心城市”的“定位”变成“地位”。 就像河南省新晋“省域副中心城市”南阳的市委书记朱是西所讲的，“副中心城市不是封出来的、喊出来的，而是干出来的、拼出来的。”而“干”和“拼”的背后，更迫切也更重要的是在充分把握区域和城市经济发展规律的前提下，进一步打开视野和格局，积极拥抱市场和企业，大力发展新兴产业，深入推进创新创业，持续推进科技创新，系统推进社会治理，等等，对任何城市而言，新发展、大发展、高质量发展和可持续发展，是不可能只靠一个战略定位以及定位背后所带来的政策扶持和财政补贴来支撑和实现的。 第三个问题是，“省域副中心城市”的规划逻辑更多是以省域经济转型发展为本位的，还是以入选城市的转型发展为本位的？ 在我们看来，这基本上算是一个伪命题，两者应该是相辅相成的。在中国城市发展出现明显分化的背景下，通过省域副中心城市的建设，有利于推动处于弱势但具有较好基础的地级市尽快实现转型发展，这对提升省域经济的整体竞争力来讲也具有较高的性价比。 其实，省会城市、省域副中心城市、县域经济和县城以及乡村和乡村振兴，共同构成了省域经济转型发展的空间载体和平台，在强省会战略之外，建设多个省域副中心城市，或将成为更多省份的战略选择，尤其是在省内存在明显不均衡发展格局的省份。而且，这与国家区域协调发展战略是一脉相承的，只是在不同的省份，落在了不同的地级市头上。客观来讲，省域经济的竞争，“一城独大”的时代已经过去，多点支撑的格局才是确保省域经济在十四五甚至更长周期内保持稳增长的理性选择。 当然，从这样的规划思路和主张中，多少也可以看出新的发展阶段，在一些省份，省政府和省会城市之间关系的微妙变化，尤其是在那些省会城市在省内首位度过高的省份。这也成了一些小范围讨论的谈资之一。 第四个问题是，如何理解国家层面对一些“省域副中心城市”建设的表态支持？比如，国家发改委在去年公布了《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》，其中明确提出了“支持徐州、洛阳、襄阳、长治等城市建设省域副中心城市”。也正是因为这一规划的出台，瞬间点燃了社会各界对“省域副中心城市”的讨论热情。 在我们看来，国家发改委将这四个城市列为支持发展的省域副中心城市，是结合特殊类型城市的规划，四个城市均为老工业城市，正处于产业转型升级期，结合其自身优势建设省域副中心城市，将助力当地更好实现高质量发展。但还不足以说明“省域副中心城市”的建设正在获得来自国家战略层面的全面认可，对这四个城市在各自省份建设“省域副中心城市”定位的支持，在更大程度上仅是对既有的省域发展规划的接受和认可而已。而且，将来肯定还会有更多被当地省政府提出建设“省域副中心城市”的城市，被国家有关部门和有关发展规划点名。 但国家有关部门会不会像之前对都市圈、特色小镇和乡村振兴那样，针对“省域副中心城市”的建设，提出专门的指导意见，还需要进一步观察。我们认为大概率不会，毕竟，“省域副中心城市”的定位更多还是立足于省内区域和城市发展布局所给出的战略定位，也更应该在省域经济发展框架内，或者说优先在省域经济发展框架内，完成相关的发展规划和政策扶持。 由此我们也认为，“省域副中心城市”的发展定位，从长期来看，对那些有更高发展追求和发展理想的地级市而言，价值可能并没有想象中那么大，闹不好还会对城市发展战略和和品牌塑造带来矮化效应，这是需要有关部门和有关城市的主政者需要警惕和综合思考的。 第五个问题，如何理解城市中心区的建设与“省域副中心城市”建设之间的关系？ 在我们看来，这是一个非常重要和关键的问题，这一方面与这些入选“省域副中心城市”建设的地级市，普遍面临城市化水平相对较低、城市中心区的建设品质不高、产城人文空间分布格局不合理等问题有关，是这些地级市转型发展中最明显的短板之一；另一方面，也与新一轮区域经济和城市转型发展的规律有关——一个宜居宜业宜游、全国通达全球开放、创新创业氛围良好的城市中心区的存在，将是推动这些地级市实现快速崛起和高质量发展的最重要的也是最综合的战略平台。 为此，几乎所有的省域副中心城市，都需要加快推进现代化立体交通基础设施的布局和建设，加快推进产业结构的调整，加强与周边地区的互动和交流，综合提升中心城区的经济能级，进一步提升城市的现代治理能力和构建现代治理体系，加快建成区域消费中心、区域产业发展服务中心、区域性科创中心、区域医疗服务中心、区域性文旅产业发展高地和旅游集散地等。 尤其需要指出的是，既然是省域副中心城市，那么这些地级市的影响力和辐射范围也就需要明显超过其行政管辖范围，而且，这种影响和辐射不仅仅是交通、经济和产业层面的，还有文化和品牌层面的。这就需要系统性的思考，如何在城市文化建设和品牌重塑中充分与辖区之外尤其是周边地区的政府、企业和民众进行充分而恰当的包括文化在内的多元化和多维度的互动，进而构建真正的区域性的文化和价值共同体。 从既有的发展案例来看，这可不是那么容易做到的，哪怕是一些省会城市，在经过几十年的发展以后，依然被省内其它城市的居民称为“人家的省会”，更何况这些被省级规划“封出来”的所谓“省域副中心城市”呢！
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