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中国行政许可清单制度全面实施。中国行政许可事项仍然多达近千项。看来，中国行政体制改革还有很长的路要走，只有转换思路，才能真正释放社会潜力。 不看不知道，一看吓一跳。经过长达40多年的改革，我国行政许可仍然可多达近千项。一些行政法专家认为，如果与美国、德国等一些发达市场经济国家相比，我国行政许可事项并不多。这是客观事实，在联邦制国家，行政许可分为不同的层次，种类繁多，因此，没有可比性。但是，中国改革是为了不断满足人民对美好生活的需要，没有必要进行无谓的比较。中国在行政许可改革中，一定要坚持以人为本，通过合并同类项，加快行政机构改革步伐，进一步压缩行政许可事项，激发市场主体的活力，促进我国社会主义市场经济健康发展。 2022年1月10日，国务院办公厅印发《关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》，这是我国第一部行政许可的清单。到目前为止，涉及国家法律、行政法规的行政许可事项总计996项。这是我国第一次将行政许可全部罗列出来，全面反映我国现行法律、行政法规中关于行政许可的具体内容。 全面深化改革过程中，我国充分依靠行政机关推动各项改革政策实施。为了确保改革顺利进行，全国人大及其常委会颁布法律授权国务院制定行政法规，在法律没有明确规定的情况下确定行政许可事项。《中华人民共和国立法法》将这种授权性的立法体制法定化，国务院为了实施改革，可以依照行政法规，设立行政许可。中国行政许可制度从开放走向约束。 然而，这种授权性的行政许可制度，在实施的过程中仍然会产生各种各样的问题。首先，行政法规授权行政许可，可能会导致行政许可的范围不明确。一些地方立法机关和行政机关为了加快改革的步伐，在授权的范围之内，进一步实施行政许可。这种叠床架屋的行政许可，客观上导致市场主体无所适从。 中央政府显然意识到行政许可存在问题严重性，一方面清理行政法规，减少行政许可事项；另一方面严格禁止地方立法机关和地方政府通过制定地方性法规和地方政府规章，增加行政许可的事项，或者将行政法规确立的行政许可扩大解释，损害市场主体的利益。 此次国务院发布的清单，堵塞了我国行政法规授权设立行政许可事项产生的漏洞，从根本上解决我国行政许可泛滥的问题。 其次，行政许可的主体是行政机关，行政许可伴随着行政处罚。为了贯彻现行的行政法规，一些行政机关打着行政指导的幌子，变相实施行政许可。行政指导不具有强制力，但是，由于行政机关以行政指导的名义，干涉市场主体的活动，因而在现实生活中产生了与行政许可具有相同或者类似的效果。 解决我国行政许可中存在的问题，必须统筹兼顾。如果只是单兵突进，而没有彻底清理我国行政法规中的行政规范，那么，要想从根本上解决行政许可过多过滥的问题，无疑是缘木求鱼。 第三，国务院公布行政许可清单，在一定程度上解决了法无明文规定不得授权的问题，但是，在行政许可实施的过程中，如何配套实施行政监督，形成约束机制，这是需要认真讨论的问题。 我国制定了行政调解、行政复议、行政诉讼等一系列维护市场主体或者行政相对人合法权益的法律，但是，在实施的过程中，如果权力与责任不匹配，那么，很容易出现严重浪费。最典型的例子是，一些地方官员违法实施行政许可，批准房地产开发商建造大量的商品房，为了严肃国家的法律，维护市场秩序，上级政府要求爆破拆除商品房，但由此造成的损失，究竟如何承担，这是一个值得考虑的问题。 国务院发布的行政许可清单，实际上就是白纸黑字，要求各级政府必须严格依照行政许可清单办事，凡是没有列入清单的事项，不得设置行政许可。 可以肯定，国务院今后还会制定一系列的政策，规范我国的行政处罚、行政指导行为，严格禁止行政机关通过变相的方式，干扰市场主体的经营行为，通过拖延或者违反程序执法的方式，损害公民和市场主体的合法权益。 行政权力扩张，是现代法治社会的普遍现象。行政权力扩张一方面反映出社会关系日益复杂，要求行政机关必须承担社会责任。但是，另一方面也充分说明，在信息不对称的情况下，如果行政机关承担的责任加大，必然会导致行政权力扩张现象出现。解决这个问题的出路就在于，必须实事求是，一切从实际出发，因地制宜，制定符合一个国家社会发展需要的行政法律制度体系。 我国已经颁布上百部行政法律与数百部行政法规。这些法律和行政法规，为我国改革开放指明了方向。但是，正如人们所看到的那样，我国改革开放是前无古人的事业，实践中必须大胆探索。如果行政许可过多，必然会影响市场主体充分发挥积极性和主观能动性。减少行政许可，是社会普遍共识。 但是，减少行政许可很容易产生悖论。如果一个行业或者一个地区出现问题，人们总是希望政府通过加强管理，消除隐患，解决问题。这种“松紧无度”的现象，不仅在我国改革开放中经常出现，而且在我国改革开放前普遍存在。解决这个问题的根本出路就在于，必须明确行政法律和行政法规的立法指导思想。 首先，法律和行政法规的立法宗旨是在限制行政权力，而不是扩张行政权力。如果立法指导思想不明确，在制定具体行为规范的时候往往会好心办坏事。 过去我国行政立法将行政权力约束和行政授权体现在同一个法律文件中，行政机关在执法过程中，为了扩张行政权力，往往忽视行政权力约束条款，行政机关利用自己的解释权，损害行政相对人的合法权益。 要想从根本上解决行政权力扩张问题，必须首先改变我国的立法模式，明确规定，行政法律和行政法规必须把限制行政权力作为立法宗旨，凡是法律没有规定的，严格禁止行政机关寻找各种借口扩张自己的行政权力。 其次，解决我国行政权力扩张问题，除了颁布行政许可清单之外，还必须认真总结我国自由贸易区改革经验，并在此基础之上，精兵简政，建立系统化的行政权力法律制度体系。 自由贸易区的建立，旨在下放权力，增强市场主体活力，促进社会主义市场经济健康发展。自由贸易试验区改革的经验表明，只有坚持全心全意为人民服务，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，“暂停实施”部分法律和行政法规定的行政许可，才能实现经济可持续发展。 上海自由贸易试验区改革过程中，上海自由贸易试验区监管部门对于艺术品的保值增值管理作出特别规定。这项行政许可减免政策，不仅活跃了艺术文化市场，而且更主要的是，可以充分利用自由贸易试验区保税功能，加快文化艺术作品的流通速度，促进中国艺术市场健康发展。 第三，实行行政许可清单，是在现有法律、行政法规前提下，明确行政机关的行政许可事项和范围。 但必须指出的是，我国现行的法律和行政法规体系，是行政主导的法律和行政法规体系，这样法律和法规体系客观上导致我国行政许可数量可以减少，但内容可能会更为复杂。解决问题的根本出路是，加快我国法律和行政法规的法典化步伐。 如果能够借鉴《中华人民共和国民法典》的编纂经验，制定《中华人民共和国行政法典》，将散落在我国法律、行政法规、部门规章、地方政府规章中的行政许可和行政许可事项统一起来，制定统一法典，那么，就可以避免出现行政许可事项被分解，不同部门从不同的角度出发，依照不同的行政法规实施行政许可的现象。 第四，行政许可是“更好发挥政府作用”的重要手段。但是，正如人们所看到的那样，行政许可必须限制在维护国家安全和维护公共利益方面。如果超越了这个范围，行政许可就会产生消极作用。 《中华人民共和国行政许可法》对设置行政许可的条件作出了明确规定。国务院仔细梳理我国现有法律行政法规中有关行政许可的内容，列出行政许可清单，这是我国减少行政许可事项的必要之举。但必须清楚地意识到，要想从根本上解决行政许可中存在的问题，还必须进一步压缩行政许可的范围，因为只有这样，才能极大地激发市场主体的创造性和主观能动性，促进我国社会主义市场经济健康发展。 第五，行政许可顾名思义是行政机关的强制许可。但是在我国行政许可中，仍然存在一些非行政机关许可事项，譬如我国《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》授权中国贸易促进委员会设置行政许可，这是在过渡时期作出的特殊制度安排。 相信随着我国全面改革不断深化，非行政机关的行政许可事项会逐渐消失。国家授权的银行、保险、证券、信托管理机构实施的行政许可，将统一收归国家行政机关行使，非行政机关实施行政许可的现象将一去不复返。 如果不能把行政许可限制在国家行政机关范围之内，允许事业单位和群众团体设置行政许可，那么，要想从根本上解决行政许可过多过滥的问题，将会面临更大的阻力。从现在开始，就应该考虑我国未来行政机构改革问题，通过设立国家金融监管委员会，逐步取消我国银行保险、证券监管机构，通过设立我国国家大型投资机构，逐步取消国有资产监管机构，依法设立国务院所属行政机构，逐步取消国家临时性的办事机构。 总而言之，中国行政许可改革仍然在路上。此次国务院发布的行政许可清单，是面向市场主体的清单，目的是接受市场主体的监督。相信随着行政机构改革步伐加快，我国法律和行政法规体系的不断完善，我国行政许可事项会进一步减少。 2022年2月2日星期三 |
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