|
封闭式框架协议一旦建立，在框架协议有效期内，入围供应商数量不得增加，以保证入围供应商的入围权和优先成交权。但是，按照框架协议的规定，征集单位可以淘汰履约不合格的入围供应商。只有当剩余入围供应商不足入围供应商总数的70%、影响框架协议执行，且框架协议已经作了约定，才可以补充征集入围供应商，使其达到既定的入围供应商数量。与此同时，已经入围的供应商没有正当的理由，也不得放弃入围资格或退出框架协议。 开放式框架协议是特定情形下才可以采用的框架协议形式。可以采用开放式框架协议的情形有两种。第一种是集中采购目录中品目因各种原因供应商数量很少而无法竞争或竞争不足的货物和服务项目，包括：因技术垄断导致供应商数量少的项目，例如疫苗、芯片、CPU、Windows操作系统等；因准入管理或特许经营导致供应商数量少的项目，例如电信、银行、保险、供电、供水、供气、铁路运输等服务；因市场垄断导致供应商数量少的项目，例如租车服务、电子交易平台服务等。第二种是集中采购目录以外，属于政府购买服务且提供给社会公众的服务项目，例如失业培训、养老、体检等服务项目。 框架协议入围供应商的确定方式 《框架协议暂行办法》规定框架协议第一阶段入围供应商的确定方式是公开征集。“公开征集”并不是一种法定的采购方式，而是对确定入围供应商方式的一种技术表述。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令，现已废止，以下简称“18号令”），政府采购货物服务可以实行协议供货采购和定点采购，但协议供货采购和定点供应商必须通过公开招标方式确定。18号令关于公开招标确定协议供货供应商的说法，实际上是与18号令本身的规定相矛盾的。18号令所说的招标是“实标”，即根据要约和承诺达成采购合同的招标，而不是仅确定协议供货入围供应商的“空标”，因此《框架协议暂行办法》没有再沿用招标确定入围供应商的说法。 公开征集的核心是公开，即应该以公告的形式邀请不特定的供应商参加，且不得以不合理的条件限制供应商参加征集活动。 对于封闭式框架协议，公开征集程序应按照政府采购公开招标的规定执行，即执行《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令）。但是一些特殊环节可以按照《框架协议暂行办法》的规定执行。特殊的环节主要包括： 1.框架协议确立的合同是框架协议，而不是实际的采购合同。按照民法典，框架协议可以归属于预约合同，即合同双方承诺在一定的条件下将签订实际采购合同。如果条件不成就，则双方可以不签订采购合同，且不需要承担责任。 2.框架协议征集单位可以确定多个供应商为入围供应商，而不是87号令要求的只能确定一个中标人。 3.参加竞争且实质性满足要求的供应商至少为两家，而不是87号令规定的至少为三家。 4.评审小组的组成由征集单位自行决定，可以全部由征集单位人员组成，而不是87号令规定的评标委员会为5人以上单数，专家不少于2/3，专家从政府采购专家库中随机抽取产生。 5.第一阶段入围的供应商和第二阶段实际签约的供应商可以不是同一人。入围供应商可以委托一家或者多家代理商，按照框架协议约定接受采购人合同授予，并履行采购合同。 6.确定第一阶段入围供应商的评审方法不是87号令规定的最低评标价法和综合评分法，而是价格优先法和质量优先法。 7.唯一性原则。参加竞争的供应商如果授权代理商参加竞争，只能授权唯一的代理商，且供应商自己不得再参加。供应商只能用一个产品参加竞争。 对于开放式框架协议，征集单位应发布公告，公开征集入围供应商的各项条件。供应商可以随时自愿报名参加征集，只要经过审查符合要求就应纳入入围供应商名单。开放式框架协议的入围供应商可以随时选择退出入围供应商名单。 确定入围供应商的评审方法 封闭式框架协议和开放式框架协议确定入围供应商的评审方法不同。封闭式框架协议确定入围供应商的评审方法是有限数量制+价格优先法（或质量优先法），开放式框架协议确定入围供应商的评审方法是合格制。 封闭式框架协议的有限数量制是指确定入围的供应商数量应有所限制，且应保证必要的淘汰率。例如，《框架协议暂行办法》规定封闭式框架协议采用价格优先法评审的，淘汰比例一般不得低于20%，且至少淘汰一家供应商；采用质量优先法评审的，淘汰比例一般不得低于40%。在实际采购中，征集单位往往同时规定淘汰比例和入围供应商控制数量两个指标，例如可以规定入围比例为70%，但最多不超过10家。此时，当符合要求的供应商少于14家时，按照70%的比例确定入围供应商；当符合要求的供应商数量达到15家以上时，只确定前10家入围。为了保证起码的竞争，《框架协议暂行办法》规定参加封闭式框架协议竞争且符合要求的供应商至少为两家，且还应淘汰一家。 价格优先法（或质量优先法）是借鉴世界银行遴选咨询机构采用的评审方法。根据世界银行采购指南，世界银行项目遴选咨询机构有六种方法，分别是：基于质量和成本的选择（QCBS）、基于质量的选择（QBS）、固定预算下的选择（FBS）、最低费用的选择（LCS）、基于资历的选择（CQS）和单一来源的选择（SSS）。价格优先法相当于最低费用的选择（LCS），质量优先法相当于基于质量的选择（QBS）。 根据《框架协议暂行办法》，有政府定价、政府指导价的项目，以及对质量有特别要求的检测、实验等仪器设备采购项目，可以采用质量优先法。其他项目都应采用价格优先法评审。 框架协议和采购合同 框架协议采购分为两个阶段进行：第一阶段征集单位通过公开征集的方式确定入围供应商，与入围供应商签订框架协议；第二阶段采购人通过直接选定、二次竞价或顺序轮候的方式，从入围供应商中确定成交供应商，与其签订采购合同。 第一阶段签订的框架协议与第二阶段签订的采购合同有诸多不同之处，具体如下： 1.合同性质不同。框架协议属于预约合同，采购合同属于本约合同。 2.权利义务不同。框架协议中征集单位和入围供应商承诺，在框架协议有效期内框架协议规定的条件成就时，有义务向入围供应商购买或向采购人出卖框架协议的入围标的，否则承担法律责任。采购合同是货物买卖合同或服务合同，入围供应商或其授权的代理商按约提供货物和服务后，采购人应按约支付合同价款。 3.合同内容不同。框架协议的内容包括标的的单价、标的的技术规格、交易的条件、质量标准等，但是没有构成本约合同最关键的要素——标的数量和根据标的数量计算得出的合同价款。采购合同在框架协议内容基础上，加入了标的数量和合同价款。框架协议还有关于第二阶段确定成交供应商的方法、框架协议期内入围供应商的管理、入围产品的变更、违反框架协议的罚则等规定。采购合同中不再包括框架协议履约的相关内容。 4.签约主体不同。框架协议的签约方是框架协议征集单位和入围供应商，采购合同的签约单位是采购人和入围供应商或入围供应商指定的代理商。 5.合同的表现形式不同。封闭式框架协议和采购合同都应形成合同文本，经过签约双方签字后对双方形成约束。开放式框架协议可以不形成合同文本，而以框架协议征集文件、供应商响应文件和入围公告或入围通知书作为合同内容，约束征集单位和入围供应商双方。（待续）
作者简介：岳小川，中国招标投标协会专职专家、《中国招标》杂志社学术委员会委员，高级工程师，原中机国际招标有限公司总经理。参加国家发改委组织的《招标投标法实施条例》等立法工作和《标准施工招标文件》2007版、2012版和2017版的起草工作。担任中国招标投标协会组织的全国招标师职业水平考试辅导教材《招标采购专业实务》常务副主编，《招标采购代理规范》《非招标方式采购代理服务规范》《非招标方式采购文件示范文本》副主编。从事招标工作近30年，具有丰富的招标理论知识和实际工作经验。  |
|
|
