【行政处罚法核心实务：行政机关集体讨论的适用】​伍年华：处罚作出前必须集体讨论的情形—《行政处罚法》...

【行政处罚法核心实务：行政机关集体讨论的适用】伍年华：处罚作出前必须集体讨论的情形——《行政处罚法》第五十七条第二款的理解与适用

新修订的《行政处罚法》第五十七条是关于调查终结后行政机关作出行政处罚决定的规定。该条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定”，将修订前“较重的”删除，明确只要是对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，都应当经过行政机关负责人集体讨论决定，以促进行政处罚决定的合法性和合理性，体现了行政机关负责人集体讨论程序的独立价值。

重大、复杂行政处罚案件的决定程序，除了按照一般案件决定程序办理以外，增加了由行政机关的负责人集体讨论决定的程序。这主要是考虑到案件当事人有可能承担较重处罚的法律后果，为了防止作出错误的处罚决定，维护当事人合法权益的同时，确保行政处罚的程序正义得以实现。但是，由于新《行政处罚法》第五十七条第二款的规定较为原则宽泛，因此，在行政执法工作实践中如何理解与适用，引发了不少争议。笔者将针对这些问题逐一进行分析。

一、“情节复杂或者重大违法行为”如何认定？

根据新《行政处罚法》第五十七条第二款规定，应当经过集体讨论决定的情形包括两种：“情节复杂或者重大违法行为”。但是，何为“情节复杂或者重大违法行为”，新《行政处罚法》的其他条款并无相关规定。因此，关于“情节复杂或者重大违法行为”的认定，只能从行政执法工作中的实践经验出发，再结合相关标准进行考量。

笔者经研究整理，对于“情节复杂”，实践中一般包括以下几种情形：1、事实和证据认定方面存在困难的；2、适用法律法规难以确定的；3、案件处理存在重大分歧的。而“重大违法行为”一般是指：1、违法行为性质较重或者危害较大的；2、违法行为主体具有涉外因素的；3、产生重大社会影响的；4、给予较重行政处罚的。不过，我们要判定案件是否符合“情节复杂或者重大违法行为”的情形或标准，除了对比前述几种情形之外，建议同时参考新《行政处罚法》第五十八条关于法制审核和第六十三条关于听证适用范围的相关规定，再结合违法事实的性质和社会危害的程度等案件具体情况，最后进行比较适用、综合判定。

总之，鉴于目前对于“情节复杂或者重大违法行为”的认定缺乏明确的法律规定，笔者认为：对于判定一个行政处罚案件是否属于情节复杂或者重大违法行为，在行政执法程序中，应当赋予行政机关一定的裁量空间并尊重行政机关作出的合理认定。

二、“行政机关负责人”如何界定？

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条规定：行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。另，《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第2条第1款也有规定：行政诉讼法第三条第三款规定的被诉行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。

因此，我们可以明确，新《行政处罚法》第五十七条第二款规定的行政机关负责人应当为：行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。

三、“集体讨论”如何确定？

在行政执法工作实践中，在调查终结后、行政机关作出行政处罚决定前，参与案件集体讨论的人员一般是案件经办人员、科室负责人以及该科室的主管领导。那么，这样的集体讨论是否符合法律规定？为了确定正确的“集体讨论”模式，笔者查询了以下几个判例：

（2020）黔26行终2号行政判决书认定，上诉人参与集体会审人员不属于土地行政管理机关的负责人或领导，其作出的行政处罚决定，不符合法律规定，属程序违法。

（2020）黑0125行审35号行政裁定书认定，副职负责人均未参会，故该案件的集体讨论不符合法律规定。

（2019）辽行终1320号行政判决书认定，参加案件讨论（会审）的人员中属于单位负责人的仅有一名副局长，即是说该案并未经行政机关的负责人集体讨论决定，属于程序严重违法。

（2019）闽72行初14号行政判决书认定，该程序强调集体讨论、集体决定，不应异化为简单的行政机关相关人员依次签署（会签）。被告的《案件处理意见书》属于行政处罚实践中典型的处罚意见审批表格，不能证明、体现上述行政机关负责人集体讨论、集体决定的过程。被告没有依法进行行政机关负责人集体讨论决定环节，程序违法。

因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人”之规定，再结合上述判例，我们可以总结如下：

1、行政机关负责人参加集体讨论决定，不能简化为签名、签批，而应实实在在地开展集体讨论活动，并做好相应的记录；

2、参加集体讨论的人数虽无明确要求，但某些学者以及相关指导意见认为不应少于二人。不过，笔者着眼于“集体”，从合议模式的角度出发，认为参加集体讨论的行政机关负责人的人数，三人或三人以上较为符合立法目的；

3、不符合“机关负责人”范围的人员参加集体讨论，不符合法律规定，属程序违法。机关负责人以外的人员，如行政机关法制机构负责人、执法机构负责人、案件承办人员等，如果要参加案件的“集体讨论”，只能列席、介绍案情，但是不能参与处罚决定的表决。