【原】罗群 || 云南土司制度发展与嬗变的制度分析

滇史 2022-04-16

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罗群，云南大学历史与档案学院教授，院长，中国边疆学专业博士生导师。国家社科基金重大招标项目首席专家，兼任云南省史学会会长、云南省高校本科专业建设专家委员会副主任委员、中国现代史学会常务理事、中国民族史学会理事、中国经济史学会理事等。主要从事中国近现代史、西南边疆史的研究与教学工作。著有《近代云南商人与商人资本》《云南经济发展史》《王炽与晚清云南商业社会》等。

摘

要

摘要：历代王朝对云南少数民族地区的统治，大致可以分为两个时期：自汉代始中央王朝就对该地区采取了一整套特殊的羁縻统治措施，历经魏晋南北朝以及唐宋时期；元实行的是羁縻之治下的土司制度，经明清两朝而不衰，一直延续到民国时期。云南土司制度的嬗递变化，既表现为在元明清时期国家在追求利益最大化和产出最大化目标下，通过实施政策法令的强制性变迁，也表现为民国时期制度不均衡时追求潜在获利机会的渐进的诱致性变迁。

关键词：云南；土司；制度分析

新制度经济学的代表人物诺思认为，制度变迁通常表现为一种新制度对原有制度的替代或原有制度的维系。从制度变迁的主体和诱因来看，可分为诱致性和强制性；从制度变迁的速度来看，有激进和渐进之别。[1]历代王朝对云南少数民族地区的统治，大致可以分为两个时期：自汉至唐宋，中央王朝对该地区采取了一整套特殊的羁縻统治措施；元至清，实行的是羁縻之治下的土司制度，一直延续到民国时期。土司制度在云南存在了约7个世纪，其产生、发展及消亡与各民族地区政治、经济、军事、文化发展的客观历史条件及中央政权依据此所采取的基本政策紧密相连。云南土司制度的嬗递变化，既表现为元明清时期国家在追求利益最大化和产出最大化目标下，通过实施政策法令的强制性变迁，也表现为民国时期制度不均衡时追求潜在获利机会的渐进的诱致性变迁。对土司制度的发展与变迁，已有不少著述，但多从历史学、政治学、民族学的角度加以考察。[2]本文以新制度经济学的制度变迁理论考察云南土司制度，分析历史现象后以政治经济利益为纽带的社会各阶层、集团的制度安排与选择，进而对土司制度进行更深入的研究。

一、元明清时期云南土司制度发展与变迁的制度分析

随着区域史成为历史学不言而喻的研究对象与路径，区域性视角俨然成为推动中国历史各领域向深入拓展的有利方法与工具。对于区域史的理解也经历了从地区史到国家史乃至全球史，从局部史到整体史由狭窄变广阔的“蜕变”。区域首先是地理范围，“它可以是一个村落，可以是一个省区，可以是一个国家，可以是两个或多个国家之间的一片地域，也可以是若干国家和地区。” 西南边疆作为中国南方连接南亚、东南亚等多种文明的中间地带，和周边广大地区存在着广泛的经济交流、文化接触以及多种社会力量碰撞，边疆问题既是区域问题、国家问题，也是国际问题，区域、国家与全球化研究的特点与学术价值被再度发掘。

土司制度是元、明、清时期中央王朝对民族地区实行的一种特殊政治制度，是通过授给控制一定地域并掌握一定军事、政治、经济权力的各族首领不同级别的世袭文武官职，让其缴纳一定贡赋、承担一定义务的办法，把各族地方性军事、政治权力纳入中央王朝政权系统内的特殊政治制度。[3]

按照学术界普遍的说法，土司制度肇始于元代。云南行省设立后，元中央政府在少数民族地区设置宣慰司、宣抚司、长官司等统治机构，“掌军民之务，分道以总郡县，行省有政令则布于下，郡县有请则为达于省。有边陲军旅之事，则兼都元帅府，其次则止为元帅府。其在远服，又有招讨、安抚、宣抚等使，品秩员数，各有差等”。[4]朝廷任命各族土长，世袭官职，土司制度开始形成。明“踵元故事”，继续在云南推行土司制度，大量任命少数民族上层人士担任地方各级政权机构中的官职，“对西南夷来归者”，“即用原官授之”，“置藩、臬、郡、县，吏、赋役、学校一与诸藩等，复虑夷情反侧，有司迁转不常，莫能得其要领，仍以土官世守之”。[5]土司制度趋于完备。明清时期，在推行土司制度的过程中，还实行了“改土归流”政策，即逐步废除各少数民族中的世袭土司，改由中央王朝直接委派定期轮换的流官进行治理。而大规模的改土归流则是在清代初期，鄂尔泰督理云南时，向清廷上《改土归流疏》，指出土司制度的弊病与危害：“无事近患腹心，有事远通外国，自元迨明，代为边害”；“若不铲蔓塞源，纵兵刑财赋事事整饬，皆治标而非治本”，应“翦除夷官，清查田土，以增赋税，以靖地方。”[6]雍正四年（1726）鄂尔泰首先废除沾益土知州、镇源土知府，以后对东川、乌蒙、镇雄各土司实行改土归流，以军事手段完成了这一地区的改土归流，接着继续用兵，对澜沧江下游以东地区，全部改流，澜沧江以西地区仍由车里宣慰司管辖，完成了对云南西部的改土归流。土司制度由盛而衰，土司地位江河日下，逐渐为流官所取代。

在元、明、清三代，中原王朝以强势姿态进入云南，运用各种有效手段对云南实行强有力的开发，竭力将云南纳入与内陆相一致的经营模式。对云南的经营思想不再局限于政治上的“归顺”和抵御外部势力入侵的屏障，而是将云南视作国土的一部分，倾力进行开发：政治上的管理逐渐加强，趋向于和内陆一致的制度模式；经济上大规模的移民垦殖，开发由内向外，范围不断扩大，使云南成为中央政权的重要经济来源。土司制度的建立和完善，在显示出各代王朝经营思想的客观性和灵活性的同时，更突出地表现出为追求国家收益最大化前提下以政府为主体，适时、主动地设计并提供制度安排，自上而下的强制性变迁的特点。

（一）中央政府与少数民族上层势力是土司制度发展与变迁的主体和推动力量

元、明、清三朝致力于云南的资源开发，攫取实际的经济利益是其经营目标之一，发展是经营云南的主题，为了达到这种发展目标就必须要求社会环境的稳定。但因云南社会、经济、文化与内陆相比有较大差异，且发展不平衡，不能完全照搬内陆的统治模式，于是“以夷制夷”的土司制度便成为中央政府与少数民族上层势力政治、经济博弈后的制度安排与选择。明中央政府在元代土官制度的基础上，施行了一套“施羁縻于夷狄”的统治政策，即按云南各民族发展的具体情况，分别作了相应的制度安排。在靠内陆区基本上设流官，“大理、临安以下，元江、永昌以上，皆府治也”，实施与内陆一样的府、州、县制；在“新化、北胜等处则为州，或设流官，或仍土职”，推行土流兼治的政策；在南部边远地区的“孟艮、孟定等处则为司”，[7]设置宣慰司、宣抚司、安抚司等，任命当地民族上层人士为土司进行统治。其目的是通过“受之爵赏，被之章服，俾自为治，而用夏之变与焉”的手段，达到“遂使深山荒服，崩兽角以奉版章”[8]的效果。与此同时，各少数民族上层人士也希望借重于封建王朝的封号，提高自己的声望，震慑他人，进一步巩固自己的地位。双方在各自的利益追求下选择了土司制度作为合作的途径。

土司制度的推行，使得中央王朝和云南地方各民族上层势力在政治互利的基础上结成了政治与经济同盟。中央政府通过土司制度笼络各地民族上层势力为其“谨守疆土，修职贡，供征调”，使其统治“大为恢拓”，[9]而各民族上层势力则通过中央政府的封赐取得对当地统治的合法地位，确保自身利益最大化。这种“控制性”羁縻下以政府和少数民族上层为主导的制度安排是维护云南边疆民族地区稳定的有效手段。而中央政府表面上对地方势力的妥协方式，却是缓和民族矛盾、保证管理有效性的最佳方式。但随着中央集权的进一步加强和统治势力的进一步深入，以及云南社会经济的逐步发展，与内陆差距的缩小，土司制度会自然纳入与内陆相一致的管理体制中，中央王朝必然采取直接统治的策略与制度。清初大规模实行“改土归流”，是中央政府为实现国家收益最大化而对利益格局的重新调整与分配，政治上变土官为流官，只在边疆地区保留土司制度，在少数民族地区实行中央集权；经济上促使各少数民族由领主制、奴隶制等向地主制和自耕农经济发展；文化上使以儒学为核心的中原传统文化在少数民族地区进一步深入传播。此种制度安排是以政府为主导，甚至是通过暴力方式才得以完成的强制性变迁。

（二）土司制度推行的程序是自上而下

由于政府是推动制度变迁的主体，制度的具体推行便是由中央政府制定政策与相关制度后，由各级地方政府或部门来执行。中央政府在土司的设置、土司的品秩、俸禄、刑律、袭替、朝贡、赋役等方面均有严格的规定。

关于土司的设置，明代的土司分文职和武职两个系列。一般而言，土知府、土知州、土同知、土知县、土通判、土官、土经历、土知事、土县丞、土主簿等为文职土官，在省一级由布政使司管理，上则隶属于吏部验封司；宣慰司、宣抚司、招讨司、安抚司、长官司等则为武职土司，在省一级由都指挥使司管理，上则隶属于兵部武选司。据统计，明代在云南设有武职土司总计159家，文职土司有255家。[10]清代沿袭明制，土司分文职、武职，其设置与明朝大体一致，文职土司由吏部任命并管辖，武职土司则由兵部任命并管辖。

关于土司的等级及俸禄规定。明代对土司的等级及俸禄有明确的规定。据《明史·职官五》载，明代军民府、土州、土县的土知府、土知州、土同知、土知县、土通判、土官、土经历、土知事、土县丞、土主簿等文职土官，其“设官如府州县”，“其品秩一如流官”。对宣慰司、宣抚司、招讨司、安抚司、长官司等武职土司的品级也有明确规定：宣慰司宣慰使从三品，同知正四品，副使从四品，佥事正五品，经历从七品，都事正八品。宣抚司宣抚使从四品，同知正五品，副使从五品，金事正六品，经历从八品，知事正九品，照磨从九品。安抚司安抚使从五品，同知正六品，副使从六品，金事正七品，吏目从九品。招讨司招讨使从五品，副使正六品，吏目从九品。长官司和蛮夷长官司（四百户以上者为长官司，四百户以下者为蛮夷长官司）长官正六品，副长官从七品。清代土司仍分文武，官品同于明代。所不同者，乃是增设土弁、土舍。土弁为武职，仿照绿营弁衔授予归附或立有军功的土酋，分别授予土指挥、土指挥同知，土指挥佥事、土千户、土百户、土百长或土游击、土都司、土守备、土千总、土把总等衔。指挥使司自正三品至正六品，土弃自从三品至正七品。土舍系文职，或以原土司所属土目授职，或分裂土司而新置土舍。土舍无职衔品级，唯有空名而已，有如里甲头目。清代还将土司一律划归当地流官管辖，绝大多数土司都属府、厅、州、县，事实上造成了“土司见流官低一级”的状况。在这种情况下，有些土司名存实亡，形同虚设，有的土司只能秉承当地流官意旨办事，听其支配，受其约束，升降奖惩之权操于流官之手，土司只能唯命是从。

对于土司的承袭，元至清各朝也有明确规定。元朝的管理并不严格，只是规定“云南土官病故，子侄兄弟继之，无则妻承夫职。远方蛮夷顽犷难制，必任土人可以集事，今或阔员，宜从本俗权职以行”。[11]明代则在体制上更加完备，明初曾规定土司土官“袭替必奉朝命，虽在万里处，皆赴阙受职”。[12]后来，考虑到各地土司赴阙受职的诸多不便，于是天顺八年（1464）“令土官告袭，勘明会奏，就彼冠带”。[13]具体操作规程是：“土官承袭，务要验司委官体勘，别无争袭之人，明白取具宗枝图本，并官吏等人结状，呈部具奏，照例承袭。移附选部附选，司勋贴黄，考功附写行止，类行到任。见到者，关给札付，颁给诰敕。”[14]至于承袭的范围及秩序，“其子弟、族属、妻女、若婿及甥之袭替，胥从其俗。”[15]同时，明代为了加强对各地土官土司的文化统治，曾于弘治十六年（1503）下令“土官应袭子弟，悉令入学，渐染风化，以格顽冥。如不入学者，不准承袭”。[16]

清代则总结了明代土司制度的流弊，认为土司之乱起于承袭，于是强调预制土官、嫡庶有序和印信号纸之法。所谓预制土官，就是令土司事先呈报宗支图谱，以杜争袭、冒袭之事发生。《大清会典·吏部》载：“或土官故，或老年有病请代，准以嫡子嫡孙承袭。无嫡子嫡孙，则庶子庶孙承袭。无子孙则以其弟或其族人承袭。其土官之妻或婿，有为土民所服者，亦准承袭。如有子孙幼者，或其族其母能抚孤治事，由督抚拣奏，至其子及十五岁再令承袭。”这种制度实行后，因承袭而引起的争端大为减少。印信号纸则是土司承袭、任职的凭证。凡土司之职，皆给号纸，由部给牒，书其职街、世系及承袭年月。新土官袭职时，先缴老土官原领号纸，改给新号纸，无号纸不能承袭、任职。

此外关于土司奖惩、贡纳、赋税等在史书中也有大量记载。

（三）土司制度安排采用了激进甚至是暴力的方式

在整个土司制度推行的过程中，始终贯穿着中央政府与地方民族上层势力的政治、经济博弈。中央王朝与云南各民族土司之间的封赐、承袭、朝贡、反叛、镇压，以及明朝中后期、清初奉行的“改土归流”等，便是这种博弈的直接反映，故而土司制度安排具有明显的激进性质，甚至采用了暴力的手段。诚如鄂尔泰所言：“惟制夷必先练兵，练兵必先选将，诚能赏罚分明，将士用命，先治内，后攘外，必能所向奏效，实云贵边防百世之利。”[17]

当中央政府借助土司制度稳固了对云南各少数民族的统治之后，便力图实现国家利益的最大化，而实现的唯一有效途径即是尽可能排挤掉土司，进行改土归流，实现直接统治。为此，统治者经常采取“以夷攻夷”的手段，挑拨各土司之间的关系，甚至利用甲土司的军队去镇压乙土司的反抗。如永乐十七年（1419）富州土知州沈弦经叛，“黔国公沐、都督萧绶率湖广、云南兵讨降之”。[18]而反抗平息后多是改土归流。从雍正四年（1726）至九年（1731），清政府以武力征服的方式，在云南进行了大规模的改土归流。其间，废除土司之多、新设流官之众、涉及地区和民族之广，都是以往任何时期无法相比的。在改流过程中，云南土司的反抗最为强烈。雍正朝改流期间出现过两次大的土司反叛，都发生在云南。一次是雍正五年（1727）正月，镇沅土府改流后，土目聚众焚烧流官衙门，杀死署府事、威远同知刘洪度。另一次是雍正八年（1728）八月，乌蒙土司禄鼎坤之子禄万福纠集禄氏大小土目，并串通邻近土司举兵反叛。雍正朝在云南废除土司共计18家，其中除者乐甸长官司外，其他均属以罪革除者，而者乐甸长官司也是在大兵压境的情况下，因畏罪才主动呈请改流的。[19]

二、民国时期云南土司制度变迁的制度分析

然而，经验背后又暗藏着西方学术的逻辑陷阱。西方学者开始有意识避开“西方”镜像下“铁板一块”式的观察模式，深入考察边疆历史发展的复杂性、差异性与多重面相，剖析“区域边疆”“多样边疆”与中原内陆的非均质化和异质性。于是“边缘”“边疆”“非汉族群”俨然成为西方学者的重点关注对象，“边缘与中心”、“Non - Han Chinese”与“China Proper”成为常见的二元结构表述模式。从拉铁摩尔到巴菲尔德（Thomas J. Barfield），再到新世纪以来狄宇宙等人不断强调“内亚”涵义的重要性，西方学者多采用“二元边疆”研究范式，主要探讨亚洲的内陆边疆与中原内陆之间的互动关系，即“游牧—农耕”方式的交往交流与对抗对立。到20世纪末新世纪初，从利奇（Edmund Leach）对缅甸高地诸政治体系的研究到斯科特（James Scott）对“赞米亚”（Zomia）及其人群的研究，前后二者关注区域尽管不同，但研究思路如出一辙，均属于试图超然于中国疆域之外，重塑中国边疆周边地带的区域内涵和历史谱系。并以此为基础，制造出中国边疆周边地带与内陆社会迥然不同的区域“整体性”，然后转入“二元对立”模式加以探讨。

清朝大规模改土归流后，土司制度逐渐被废除。鄂尔泰根据云南实际提出：云南改流宜以澜沧江为界，澜沧江以东必须改流，澜沧江以西的土司暂时保留，即“江内宜流不宜土，江外宜土不宜流”。[20]于是，改土归流只在澜沧江以东推行，地处“江外”的滇西边区不在改流之列，土司制度得以继续保留。直到民国时期，云南仍有土司存在。

为加强对云南的统治，民国政府对全云南边疆管理机构也进行了重组。1912年英国殖民者侵入片马，加强边疆统治成为民国政府当务之急，改土归流再次为各方所关注。云南地方政府认为：“在此国防建设薄弱时期，土司既为一般边民所信服，尚须赖其号召团结，共御外辱，似难速为废除，转贻鞭长莫及之忧。至于设官分治，原与土司制度系属两事。”[21]云南陆军第二师师长兼迤西镇守使李根源提出“经营土司急进、缓进二策”。[22]云南地方政府最后选择了“缓进”之策，采取“渐进”的改土归流政策，主要对滇西、滇西南的怒江、德宏、临沧和滇南的西双版纳进行改制。民国时期的改制更多地体现出中央政府在制度不均衡时追求潜在获利机会的诱致性制度变迁的特点。

（一）云南地方政府是推动土司制度变迁的主体

民国时期，通过土司制度对边疆进行控制已经不能适应强邻压境的局面，以夷制夷、不实力经营的政治理念也已不能适应近代极为复杂的国际关系和地区力量演化的基本格局。在内外部各种力量的多方博弈下，原有的政治、经济制度呈现不均衡的状态。只有建立强大统一的民族国家，加强对边疆地区的管理，才能最大限度地抵御外来入侵，并实现国家收益的最大化。于是新成立的民国政府在构建民族国家的过程中，采取了多种措施以强化对云南边区的控制，加强边疆少数民族对政府的认同。而要做到这一点，只能依靠云南地方政府来完成相关制度的安排与实施，“故对于边务之一切措施，不能不就地方特殊情形因缘为制，以期抚绥边民倾心内附，然后徐图开发，用以巩固国防”。[23]

针对主要存在于“江外”的土司制度的变革，云南省政府认为，各土司子孙“效忠国家，所属部落即永久归其统治，用固边圉。但各土司之上，政府仍分别设有行政官吏，掌握一切行政司法事宜，土司亦归节制，故土司制度之存在与国家行政之施行，实际上并无何种障碍”。[24]因此，云南省政府给中央政府内政部的呈文说：“土司制度，本应早日裁废，惟因各土司辖境，多在沿边地方与安南、缅甸交界，风气锢蔽，夷民对于土司，拥戴甚深，遽予裁撤，恐酿边衅，操却之嫌，将不可免；更恐因此引起外人觊觎之心，或且影响国家领土。故应从详考虑。”[25]对此，中央政府采取的办法是“设流而不改土”，即“原日土司头目名称，概仍其旧，但须受流官节制指挥”。[26]故民国时期云南政府仍然给土司发印信，允许他们承袭，最终形成了“土流并治”的政治统治形式。

（二）制度推行的程序是自下而上

民国时期，云南的土司绝大部分分布在云南的边境沿线，即当时的中（甸）维（西）沿边、腾永沿边、澜沧沿边、思普沿边和河（口）麻（麻栗坡）沿边5个边境地区。具体而言，按照东西南北排列，土司分布在巧家、广南、文山、玉溪、蒙自、石屏、建水、江城、思茅、六顺、景谷、镇越、佛海、南峤、车里、镇康、昌宁、澜沧、沧源、耿马、瑞丽设治局、潞西设治局、梁河设治局、陇川设治局、盈江设治局、龙陵、保山、莲山设治局、泸水设治局、兰坪、中甸、德钦设治局、鹤庆、丽江、宁蒗设治局、永胜、武定，共37县或设治局（设治局多设于边地，以为改县初步设施，是一个过渡性质的机构）。惟其如此，各项制度的安排首先是在土司地区由下而上来推行的。

民国初年，云南地方设行政委员或县佐，后渐改为县或设治局，“已与内陆不殊，然设置流官，而土司未废，土流两重政治并存”，[27]在同一地域范围内，采取“土流并治”。流官政权有县或设治局，县政府设县长1人，设治局设局长1人，由省政府任用。县（设治局）下设公安、财政、建设、教育4局，于必要时增设卫生、土地、社会、粮食管理等局，其行政区划、明确的行政地位、隶属关系及统一的人事制度等，都与云南内陆完全一样，而且各级行政机关的组织形式也与内陆一一对应。云南地方的行政制度已在边疆民族地区推行。

与此同时，原有的土司制度并未被完全废除，民国对各种土司土官“并无升级降级之规定，服务无重大过失者，照例世代以嫡子承袭罔替”。[28]原有土司的政权组织也依然保存，如在腾龙地区，土司由省政府核准，土司治下的地方官吏可分为管理少数民族和管理汉族两种，管少数民族的有坑头、老幸、头人，管汉族的有练绅和村长，保留了土司——坑头——老幸——头人或土司——练绅——村长这样的一套管理机构。

国家权力的深入意味着对边疆土司传统世袭权力的剥夺及利益的争夺，必然引起土司抵制和反抗。因此，在建构现代民族国家的制度安排与实施过程中，民国各级政府和少数民族存在着复杂的博弈关系。云南边区各土司采取的多是“软”抵制的策略，即在容许国家政权势力进入的同时，却不甘于放弃既有权益，对政府政令多是阳奉阴违。如在早已改流的澜沧县，全境“可谓已为各土司与里目粮目等准土司所分割盘踞。县政府大小政事，皆须经其手承转，县府不能直接及于人民”，县长“远不及一乡镇长或区长，不过省政府的传递人而矣，对各方鞭长莫及”。[29]在土司势力强大的腾龙边区“虽有六设治局之设置，在表面上，地方的治权似已操之于政府，但实际上，经济及政治的实权，即仍然握在土司手里，形成一种特殊的土司统治社会，即所谓封建的大地主社会”，“土司适当于此一区域内之封建诸侯兼大地主，本身掌握全境最高之行政权，有执行及制定法律之权，有控制及支配全社会经济之权”。[30]

在“土流并治”的制度局面下，土司与流官的关系呈现两种基本的状态：一是代表云南政府的流官不满意自己形同虚设的地位，不断地从土司手中争取政治、经济实权，而土司则要保住自己世袭的权力，其结果就是双方斗争激烈、冲突不断。二是冲突激化后，在上级政府的干涉下，其中的一方暂时屈服，双方处于和平相处的状态。而屈服的一方通常是没有根基的流官，于是流官“无政可行、无事可做”，像走马灯似的频繁更换。这两种关系状态通常交替出现，但常态是斗争与冲突，这在腾龙边区尤其明显。在土、流的博弈过程中，国民政府虽居强势、主动地位，但受到多方力量的牵掣，有废除土司之心，却无废除土司之力，而各土司虽处于弱势一方，却能紧紧抓住前者的弱点予以反击，在斗争中略处于上风，体现了自下而上的特点。

从土司的品秩来看，民国时期云南“各土司职务亦有官秩地位较高者，为宣抚司、安抚司、长官司等”，[31]但为数较少。从1939年的调查来看，云南共有109处土司，其中宣慰司、宣抚司、副宣抚司、安抚司、长官司13处，约占云南土司的12%。此外，文职有土知府、土同知、土知州、土通判、土舍等，武职有土守备、土千总、土把总、土外委、土目等，占88%。[32]由此可见，民国时期云南土司的品秩总的来说较低，绝大多数是土千总、土把总、土外委等，即云南流官统治下的土司土官，一般辖地较小，职别较低。

（三）土司制度的变迁采取了“渐进”的方式

如前所述，云南地方政府根据云南实际，采纳了李根源的“缓进”之策：“谓急于改流，转多顾虑。不若为之更化善治，以守潜移默化之功。乃设弹压委员，先从事于审理诉讼、设立学校、振兴实业、筹办警察诸端。使土司地方，渐与内陆人民受同等之法治。”[33]云南省政府认为要改土归流，“首应提倡文化普遍施以教育，并须移植多数人民充实边地，由多方面开发生产，使其经济繁荣则财赋人口始有独立改治之资。然欲达到此种目的，势必先行修筑若干段公路，便利交通，斯能逐步着手进行，事体既大，需费尤多，决非短期内所办到，特采渐进办法，一方面分划土司地区，加设行政官吏，一面于民国二十三年由民政厅长丁兆冠厘定各土司地方行政建设三年实施方案公布，责成地方官按年督饬土司举办识字运动，宣传教育，浅议筹设简易识字学塾及国民补习学校，修治道路，种植森林，调查学童数目，筹设初小学校，按年具报查核”，[34]以此加强对土司地区的开发。

辛亥革命后，云南军都督府即开始了在云南边区的设治。1912年，云南都督府在南甸司地设八撮县丞（附属于腾冲县），滇西其他土司地设置了弹压委员。至此，民国时期滇西土司区的改土归流开始启动。以腾龙边区为例，1912年3月，云南省军政部长兼参议院长、国民革命军第二师师长李根源和迤西道尹赵藩领兵深入滇西边陲重镇腾冲，改原腾越厅为腾冲县，并增设腾冲府管理腾龙边区各土司地。接着，李根源在腾冲县召开边区土司会议，商议改土设县之事，在土司强烈反对的情况下，最终决定“不遽设县治，改行土流”。于是，在保留土司制度的同时，腾冲府所辖各土司地置行政区设弹压委员，1916年，改弹压委员为行政委员，1932年改行政区为设治局并实行保甲制度，而土司仍然沿袭其田亢头编制，形成土流政权并存的两套机构。

宣统三年（1910），巡防营管带柯树勋率兵300多人进入西双版纳镇压勐遮勐海土司因争夺权力而发生的叛乱。平乱后，他提出“治边十二策”：一改流；二筹款；三官守；四诉讼；五交涉；六实业；七国币；八通商；九学堂；十邮电；十一招垦；十二练兵。柯树勋乃于1913年1月成立普思沿边行政总局，他为总局长兼第一区行政委员，治所车里；第二区行政委员治所猛遮；第三区行政委员治所猛海；第四区行政委员治所猛往；第五区行政委员治所猛拿；第六区行政委员治所依邦；第七区行政委员治所普文；第八区行政委员治所关房。总局内部组织有司法、教育、事业、财政、交涉、翻译各科，规模粗具。1924年，裁行政总局，改设殖边总办，仍以柯为总办，各区设殖边公署。1927年，原来的8个区改为车里等7县和宁江设治局。通过以上分步骤实施的设流不改土的制度安排，云南地方政府将其统治逐步深入到了边疆民族地区，加强了其对土司地区的控制。

教育制度作为非正式制度中的核心内容之一，其发展与变迁直接影响着政治、经济制度的规范与实施。《道光云南志钞》就曾这样形容明清时期封建文化对云南夷民的教化作用：明朝建立，文设学校，慎选儒官，择其人之秀才者补入诸生，土司子弟争以入学校为荣。[35]到民国时期，为了推行教育，鼓励各族青年入学，云南地方政府在各地纷纷设立学校、加大教育投入的同时，还制定了很多优惠政策，比如在省立学校读书的各民族青年均享受免收学费、供给宿舍的待遇；边疆少数民族学生报考省立各级学校时，给予从宽录取等。民国时期，云南边区的各级土司头人，大多受过现代教育，具有现代的政治经济文化观念，与前代土司大有不同，如广南世袭土同知侬鼎和，毕业于广东陆军军官学校；玉溪世袭土州判王家宾，毕业于日本明治大学；蒙自纳更土巡检龙健乾，毕业于北平正志中学；石屏思陀土司李呈祥，毕业于省立第一中学。1937年，江应樑至腾龙边区考察，曾接触了当地多位傣族土司，后谈及对他们的认识：芒市代办方克光及其弟方克胜“识见言谈都很出众”；担任猛卯代办的原干崖土司刀京版“年轻时曾到过各地周游，见多识广”、“魄力极大，才干超人”、“汉文根底很深，写得一手好字”；南甸土司龚绶“经验丰富，事故深沉”；干崖土司刀承钺“读书缅甸，英年有志”，“凡土司与亲贵，都须能识汉文，讲汉语”。[36]故此，很多土司能拥护政府，尽守土之责，“近年以来各土司因教育文化之熏陶，知识增进，对于国家思想政治意识均能了解，咸知服从中枢，拥护政府。偶遇外力之侵凌，尚能率领民众设法抵御，倾心向内，克尽守土之责”。[37]

1930年至1943年，民国政府和云南省政府先后进行了4次土司调查，包括云南时有土司调查，时任土司调查，时存土司调查和云南各属土司调查登记。从调查的内容来看，一次比一次内容全面，调查项目从最初的4项到1943年的12项。虽然每次调查的侧重点不同，但是通过对四次调查内容的综合分析，可以全面了解民国时期云南土司的名称及职别、族别、姓名、字号、年龄、管辖境界、承袭日期、学历、经历、管辖人口、辖境面积、财赋等。[38]

三、云南土司制度发展与变迁中的路径依赖

综观历史发展，历朝都十分重视对边疆的治理，从政治统治的角度筹划治理边疆，运用国家资源甚至在全国范围动员力量，持续对边疆进行治理。诚然，不同的朝代及同一朝代的不同阶段，边疆治理的方略和力度都有差异，最终取得的成效也各不相同。而羁縻之治与土官土司制度，是中央王朝施用于边疆地区的“蛮夷”治策与治边制度，在中国影响广泛而深远。究其原因，在于其在制度变迁过程中所形成的路径依赖，即封建制度的相关体系，一旦在外部或内部条件的作用下被采纳，便会沿着一定的路径发展演进，很难为其他潜在的甚至更优的制度所取代。

汉代至唐宋是羁縻之治的第一阶段。汉代对边疆地区的治理主要倚重各边疆民族首领的势力进行统治，即根据其势力强弱的程度，分别赐予王、侯、邑君和邑长等封号，实行土长与郡县参差而治的双轨制。羁縻政策重在羁縻而约束不足，管理较随意且制度性特征不甚明显。在“守在四夷”、“以夷制夷”的基本路径下，既维护了中央政府的统治地位，使国家收益最大化，也确保了以各民族首领为代表的既得利益集团的收益最大化。此后国家对边疆地区的治理便主要是服从于中央维护封建统治、地方确保既得利益的制度变迁路径。

元、明、清是羁縻之治的第二阶段。土官为国家的正式官吏，官职不可随便废除，但可世袭。元朝广泛任用边疆诸族首领为各级土官，对土官任命数量多、赋予权势重、信任程度高，远远超过前代。与此同时，元朝把任用土官与设置统治机构相结合，如在云南边疆地区，广泛任用各级土官为宣慰使司各级官吏等。土官任职的统治机构虽仍有羁縻性质，但已纳入国家行政系统；出任土官有正式的品秩，在待遇、权力、义务等方面与内陆官吏并无二致。通过这样的制度安排，元朝对土官管辖地区的统治明显深入，尤其体现在广泛设治、执行法律、清查人口、征收赋税等方面。云南行省设治之密与统治之深均超过前代。

明朝发展了元代的土官制度，形成更完备的土司制度，尤其表现在对土司的职责、承袭、考核等方面做出更严格的规定。但土司制度在发展与变迁中所体现出的弊端也充分显现。“以夷制夷”路径下土司制度的完备，固然使封建王朝对边疆地区的统治得以加强，并增强了边疆少数民族对封建国家的认同与忠诚。土司制度的普遍推行，也使土司易于坐大，中央难以控制。土司作为地方政权的代表，与中央政权体制不一，政府的号令在云南一些地方得不到实施，封建国家的政治及经济职能不能在这里充分发挥应有的作用，严重削弱了封建国家的整体性。加之土司所踞之地大多是边防重镇、军事要地，对于中央政府来说容易造成对边疆地区的失控局面。明清两朝实行的“改土归流”便是在原有土司制度的路径下加强中央集权以达到“制夷”目的的一种制度变革。“土流并治”的实施，既推动了边疆地区的封建化，也增加了国家的赋税收入，在中央王朝与土司之间重新进行了一次权力的再分配。但“改土归流”作为一种权宜之计，作为一种局部措施，最终没有、也不可能从根本上触动土司制度的根基。

正是在上述土司制度发展与变迁的路径依赖下，直到中华民国建立，滇西土司制度仍得以完整保留。在民国时期改土归流的各种举措下，滇西的土司制度虽然没有被彻底革除，但是也发生了巨大的变化。它的许多职能或被迫并入一些新的管理机构或为新的管理机构接管，土司及其属官逐渐或主动或被动地成为新型政权机构中的官吏。而土司制度的终结，是迟至中华人民共和国建立后通过实施民族区域自治、团结改造包括土司在内的民族上层人士等措施才完成的。

原文载《中国边疆史地研究》 2013年第1期。

注释：

[1] 参见卢现祥：《新制度经济学》，武汉大学出版社2004年版，第174页。

[2] 参见贾霄峰：《二十多年来土司制度研究综述》，《中国边疆史地研究》2004年第4期；李良品：《中国土司研究百年学术史回顾》，《贵州民族研究》2011年第4期。

[3] 参见林荃：《云南土司制度的历史特点及分期》，《云南民族学院学报》1993年第1期。

[4] 《元史》卷97《百官七》。

[5] 《滇略》卷9《夷略》，《云南史料丛刊》第6卷，云南大学出版社2000年版，第775页。

[6] 魏源：《圣武记》卷9《雍正西南夷改流记》。

[7] 《明史》卷313《云南土司传一》。

[8] （明）刘文征：天启《滇志》卷30《羁縻志》。

[9] 《明史》卷76《职官五》。

[10] 参见龚荫：《中国民族政策史》，四川人民出版社2006年版，第509—510页。