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《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）明确“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司”。 这是较早出现“公益性资产“的文件。这说明学校、医院、公园等公益性资产不能作为资本金，不能以其作为出资注入融资平台公司。 19号文也出现了公益性项目的用词，不过，19号文对于公益性项目的定义似乎比公益性资产更为宽泛。 19号文说，融资平台公司债务经清理核实后按以下原则分类：（1）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；（3）融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。 这里似乎把公益性项目分成了两类：第一类，主要依靠财政性资金偿还；第二类，本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还。其中，第一类项目形成的资产更符合19号文中公益性资产的定义。 《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》财预〔2010〕412号文要求：“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本金注入融资平台公司。 这里关于公益性资产的定义和范围与19号文基本一致。 这个文件还对国发〔2010〕19号中“公益性项目”的概念进行了说明，它说，19号文中的“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研，义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。 这里明确公益性项目是为社会公共利益服务的基本建设项目。 《国家发展改革委办公厅关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》（发改办财金[2012]3451号）进一步指出：加强对城投公司注入资产及重组的管理；注入资产必须为经营性资产。政府办公场所、公园、学校等纯公益性资产不得注入城投公司；注入资产必须经具有证券从业资格的资产评估机构评估，由有关主管部门办理相关权属转移登记及变更工商登记；作为企业注册资本注入的土地资产除经评估外，必须取得土地使用权证，属于划拨、变更土地使用权人的，应证明原土地使用证已经注销。 这里出现了纯公益性资产的概念，强调了公益性资产因其没有经营性，所以不能注入企业、虚增企业的资产。 同年财政部财预〔2012〕463号《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》指出：“地方政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。” 2016年国办函88号《地方政府性债务风险应急处置预案》中对于政府承担救助责任的债务风险事件定义为：指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还，地方政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险，政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助。 在这里又出现了公益性项目的概念。这里公益性项目与19号文说的第二类公益性项目类似，项目本身有一定收入，债务主要由非财政资金偿还。 此后，2018年，有关防范化解地方政府隐性债务的文件中，也把融资平台公司的关注类债务定义为：融资平台因公益性项目举借的债务，在发生风险时政府有一定的救助责任。 这说明，这些政府文件中的公益性项目包含有一定经营收入的项目。 2017年财预〔2017〕50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》再次指出：“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司”---这里明确将储备土地与公益性资产归为同一种性质。 2018年《国家发展改革委办公厅财政部办公厅关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金194号）要求：“申报企业拥有的资产应当质量优良、权属清晰，严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产。” 这里列举的公益性资产除了政府办公场所、公园、公立医院学校外，又增加了公共文化设施、公共广场、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等，核心是强调了公益性资产的非经营性，强调了公益性资产的权属不属于企业。公益性资产的权属是政府，公益性资产不能带来经营性收入，不能作为企业偿还债券的合规收入来源，不得作为企业资产申报。同样，这里将储备土地与公益性资产归为同一种性质。 2019年《中国银保监会关于开展“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作的通知》（银保监发〔2019〕23号）也规定：市政管网等公益性资产不能作为租赁物。---核心原因还是因为公益性资产的产权属于政府，不属于企业，同时公益性资产没有经营收入，如果公益性资产被企业用于融资，最终需以政府资产偿还融资，这样就增加了地方政府债务风险。 由以上分析我们可以看出，公益性项目与公益性资产的概念有所不同。公益性项目更强调项目所起到的公益作用，允许项目有一定经营收入；而公益性资产则更强调资产的非经营性和权属的非企业性。 我们可以归纳出公益性资产的特征： 1、公益性资产的设立是为社会公共利益服务。 2、公益性资产不能或不宜变现，且不得转让。 3、公益性资产不能带来经营性收入。 4、公益性资产不能做为企业的资本金。 5、公益性资产不能登记为企业的资产。 2019年，中办、国办《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》要求“支持有一定收益但难以商业化合规融资的重大公益性项目（以下简称重大项目）”、“支持重大项目市场化融资。对于部分实行企业化经营管理且有经营性收益的基础设施项目，金融机构可按照商业化原则自主决策，在不新增隐性债务前提下给予融资支持”， 并且，“凡偿债资金来源为经营性收入、不新增隐性债务的，不认定为隐性债务问责情形” 这里的“公益性项目”范围也比前述“公益性资产“大，包含有经营性收入的项目。以项目经营性收入为偿债资金来源的，不认定为隐性债务。 从以上文件我们看到，公益性资产、公益性项目的概念均出现过，但公益性项目概念的外延比公益性资产大，公益性项目分两类：能够产生经营性收入的和没有经营性收入的。 可能正是为了明确上述概念，在2019年以后的政府文件中，更强调公益性项目的经营性和非经营性，将有无经营性作为区分项目的重要指标。 自2019年7月1日起实行的《政府投资条例》规定： 政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。 政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。 发改投资规〔2020〕518号《关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》明确： （一）直接投资，是指政府安排政府投资资金投入非经营性项目，并由政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位等作为项目法人单位组织建设实施的方式。 （二）资本金注入，是指政府安排政府投资资金作为经营性项目的资本金，指定政府出资人代表行使所有者权益，项目建成后政府投资形成相应国有产权的方式。 发改投资规〔2020〕518号文是《政府投资条例》的细化，根据这两个文件，政府投资资金应投向公益性项目，且以非经营性项目为主，但允许政府投资于确需支持的经营性项目。也即，政府投资的公益性项目有两类：一类是不能产生经营收入的非经营性项目；一类是能够产生经营收入的经营性项目。 对于非经营性项目，应采取直接投资（财政拨款）方式，由政府机关作为项目法人单位。非经营性项目形成的资产即为公益性资产，其资产不能计入企业资产，所以，非经营性项目也不能由企业作为项目法人单位。 对于经营性项目，主要采取资本金注入方式，可以由企业作为项目法人单位，将财政资金作为资本金注入企业。项目建成后财政资金形成政府在企业的相应国有产权。 2018年、2019年，在市场上对于政府隐性债务判定感到复杂、辨别不清的时候，信贷白话薄著老师提出了一个简单的标准： 1、项目是否由政府决策上马？ 2、项目是否为公益性项目？ 1、项目是否由政府决策上马？ 2、项目是否为纯公益性项目？ 第1天 上午9:00—12:00 一、地方政府投融资新逻辑（略讲，约15分钟） （一）“十四五”规划与政府投融资新理念 （二）重磅政策重塑逻辑 六个逻辑及两个应对 （三）适度超前背景下的基建新特征 二、基建和土地片区开发实务问题 （一）政府投资管理 1.政府如何安排资金用于项目？ 2.如何定性政府投资项目？ 3.政府以补助补贴支持的项目该如何定性？ 4.政府把钱给到上级公司，上级公司再投到项目，算不算政府投资项目？ 5.“投资人+EPC”算不算政府投资项目？ 6.如何区分项目主体、建设单位、实施机构、业主、立项单位、代建单位、承接单位、施工单位？ 7.委托代建与授权开发有什么不同？ 8.委托代建、政府购买服务、政府采购工程对城投的要求有什么不同？ 9.如何定义垫资？ 10.施工企业为城投国企垫资违规吗？ 11.建筑企业供应链融资可行吗？ 第1天 下午14:00—17:00 （二）政府预算和债务管理 1.如何判断项目资金已经或者可以列入政府预算？ 2.政府的预算只有1年，但资金支付期需要10年，这个问题如何解决？ 3.能否签订超过3年的政府支付合同？ 4.政府的合规举债方式有哪些？ 5.片区开发可发哪些专项债？ 6.什么是政府的隐性债务？ 7.如何甄别片区项目是否构成政府隐性债务？ 8.有预算是否不构成隐债？ 9.什么是来自于政府财政资金的收入？ 10.政府补贴可否作为还款资金来源？ 11.如何以来自政府的补贴收入增强还款能力？ 12.政府如何合规把钱给到城投？ 13.财政如何给城投合法注资？ （三）土地一级开发 1.土地开发的流程是怎样的？ 2.什么是土地储备业务？ 3.土地储备的资金是如何管理的？ 4.土地出让金返还模式还可行吗？ 5.可否以预期土地出让金作为还款来源进行融资？ 6.土地出让金如何合规用于项目？ 7.城投如何合规介入土地储备业务？ 8.政府可否委托（授权）国企城投进行土地开发？是否需要履行政府采购程序？ 9.委托代建、政府购买服务、政府采购工程能不能融资？ 10.政府购买服务、政府采购工程、委托代建如何做少量融资？ 11.什么是耕地占补平衡指标？能不能融资？ 12.什么是城乡建设用地增减挂钩？能不能融资？ 13.有的地方的土地指标为什么可以贷款？ （四）片区开发 1.什么是片区？什么是片区开发？ 2.片区开发有哪些类型？为什么要这样划分？ 3.政府授权（设立）片区开发主体，可以给哪些授权？ 4.政府授权（设立）片区开发主体需要政府采购确定吗？ 5.片区开发主体招引投资商需要公开招标吗？ 6.投资商具备施工能力，则工程是否可以“两标并一标”？ 7.有的项目为什么政府可以同时授权一二级开发？ 8.获得片区土地的开发使用权有哪些途径？ 9.土地招拍挂有什么规定？ 10.哪些情况下可以不经过招拍挂而获得土地开发权？ 11.能否带条件出让土地？ 12.如何才能勾到地？ 13.银行如何分析片区项目融资的可行性？ 14.多大的片区项目便于融资？ 15.以房地产租售为主要产出的片区项目如何融资？ 16.以产业经营为主要产出的片区项目如何融资？ 三、土地一级开发阶段融资模式 1.传统模式：委托代建、平台贷款、BT模式 2.土地注入模式 案例 3.做地模式 案例 4.一二级分段+联合模式 案例 5.二级赎买一级模式 案例 6.土地开发如何实现一二级联动 案例 四、城市更新融资模式及难点解决 （一）城市更新定义与政策 1.城市更新与棚改、旧改、房地产开发的关系 2.国家新型城镇化背景下的城市更新 3.住建部叫停大拆大建及其应对 （二）广义城市更新融资模式 1.棚改自求平衡模式 案例 2.二级带一级模式 案例 3.深圳融资地块模式 4.广州“三旧”更新模式 案例 5.上海保留历史风貌+开发权转移模式 案例 6.成都“地随房走”模式 7.南京“划拨+协议出让”模式 8.福州“协议搬迁”模式 （三）各地城市更新政策分析 （四）城市更新难点问题解决 1.城市更新项目开发权的取得 2.土地二级开发权的获得 3.当地没有打通一二级开发的政策怎么办？ 4.项目不能自平衡怎么办？ 5.城市更新基金怎么用？ (五）征地拆迁资金如何解决？ 五、片区综合开发自平衡模式 1.未来社区模式 案例 2.TOD模式 案例 3.EOD模式 案例 4.矿山生态修复自平衡模式 案例 5.产业转型M0模式 案例 6.砂石资源自平衡模式 案例 7.土地综合收益自平衡模式 案例 第2天 下午14:00—17:00 六、片区开发结构化合作模式 1.开发性PPP模式 案例 2.片区特许开发模式 案例 3.园区全流程PPP模式 案例 4.专项债+土地模式 案例 5.专项债+市场化融资模式 案例 6.专项债+PPP模式 案例 七、片区“授权+投资+EPC”模式 1.京投ABO模式 案例 2.片区ABO+模式 案例 3.F+EPC模式 案例 4.投资人+EPC模式 案例 5.投资合作+EPC模式 案例 6.参股+施工模式 案例 7.认购基金+施工模式 案例 8.节点购买模式 案例 八、通过片区开发做大做强城投模式 1.园区运营商模式 案例 2.经营性项目城投委托代建模式 案例 3.授权开发+做大做强城投模式 案例 4.片区综合开发市场化融资模式 案例 5.园区“授权+封闭运行”模式 案例 九、片区开发投融资总论 1.片区项目开发条件分析 2.片区项目资金平衡分析 案例 3.片区开发投融资模式选择 案例 十、片区融资难模式的整改 1.片区综合开发市场化融资 案例 2.部分优化法 3.快进快出法 4.建企垫资型“投资+EPC”模式的整改 |
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