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一、第一种思路和路径：由国务院先行制定终身教育行政法规 鉴于终身教育立法，不管在终身教育的法理认知方面，还是立法原则与法律位阶方面，都存在不少争议，可能难以一时达成共识。在这种情况下，本着从实际出发、稳步有序推进的原则，建议由国务院制定《终身教育促进条例》。根据宪法和法律，国务院制定行政法规，这是国务院履行宪法和法律赋予职责的重要形式。按照我国的法律体系，行政法规也是法律体系的重要构成要素，是将法律规定的相关制度具体化，是对法律的细化和补充。这样做的好处在于： 一是在现行的法律体系框架下，按照位于《教育法》下位的立法思路，制定终身教育促进条例，避免了和《教育法》的规范主体和主要内容发生矛盾冲突，较好地处理了教育基本法与政府行政法规的关系，立法程序上也可以减少一些环节。 二是通过制定与实施终身教育促进条例，既可以发挥推进终身教育、终身学习的积极作用，又可以创造一个边实践边探讨的过程与机会，有利于在实践中达成共识，为下一步终身教育立法打下较好基础。 三是这个终身教育促进条例，也可以有所建树。根据补短板、强弱项的精神，终身教育促进条例的重点，应放在成人继续教育和不同教育类型之间的沟通衔接等薄弱甚或空白的领域，从而体现终身教育促进条例的针对性和创新性，为下一步终身教育立法积淀和拓展新的内涵。 二、第二种思路和路径：按照《教育法》下位法的立法思路，制定终身教育法 理由是什么呢？学者靳澜涛指出，终身教育的立法范畴固然需要立足于学理定义，但二者还是应该有所区别。作为理论概念的终身教育带有哲学意义的终极性，从理论上看，立法应当对上述特征有所体现，然而这种最广义的“大教育”定义，对于终身教育的专门立法并不现实。广义的终身教育更多地作为一种贯穿于教育体系的理念存在，而立法调整的对象必须是特定的某类社会关系，价值理念仅仅适宜成为立法目标或原则，它们可以通过纳入总则的形式或渗透在制度设计之中得到文本呈现，但为此制定专门性法律并不现实。 按照这种对终身教育理念与立法实践有所区别的思路，制定终身教育法，置于《教育法》下位，遵循教育法的基本原则和基本精神，不致发生矛盾与冲突；同时，选择教育法及教育领域现有的单行法没有涉及或涉及较少，不够具体或不够明确的那些部位，作为终身教育立法重点。目前大家比较公认的，就是成人继续教育（包括社区教育、老年教育等），以及正规教育、非正规教育与非正式学习之间的学习成果认证、衔接、转换。这样做，和 2015 年新修订的《教育法》规定，要“促进不同类型学习成果的互认和衔接，推动全民终身学习”等新内容新精神也完全一致，同时又作了具体的补充与拓展。 考虑到终身教育作为各级各类教育的理论指导与方向引领，终身教育法应在总则中，明确以下三点原则性内容： 一是正本清源，明确界定终身教育概念：“终身教育是贯穿人的一生、涉及社会生活各个方面的连续性教育。”这是原则，必须坚持，不可动摇，更不可否认。这也是纠正目前在一些地方，将终身教育变成成人继续教育代名词的误读误导。 二是应该明确指出：“终身教育是各级各类教育改革发展的指导原则。各级各类学校教育应当在终身教育理念指导下，深化教育教学改 革，培养学生树立终身学习的理念和习惯，学会认知，学会做事，学会合作，学会发展，促进自身终身学习和人格完善。”就是说，学校教育也必须接受终身教育思想的指导，而不要自外于或游离于终身教育之外，特别是对学生的培养，这里应给出一个原则性、导向性的指引。 三是指明适用范围：“ 鉴于国家已经颁布《教育法》，以及在义务教育、职业教育、高等教育等方面，制定了比较健全的单行法律，根据补短板、强弱项的原则，本法重点规定成人继续教育，以及正规教育与非正规教育、非正式学习等各种不同类型学习成果的互认和衔接。” 按照这样的立法思路与立法原则，可以较好地处理终身教育法与教育法的立法原则和法律位阶之间的关系，在法律内容方面，也具有强弱项补短板填空白的积极作用，仍然不失为终身教育立法的一种智慧之举、创新之举。 |
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