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原文《福建省长者食堂建设情况的调查与思考》刊载于《发展研究》2022 年第 5 期；作者：福建省民政厅课题组 【整理摘编：时英平】 【内容提要】通过对福建省长者食堂设施建设情况、运营方式、就餐和收费情况的把握，结合长者食堂建设“办得起”“办得久”“办得好”的若干经验，调查发现长者食堂建设仍存在工作机制有待完善、服务设施覆盖率低、网络不健全、可持续的稳定运营机制有待建立、服务覆盖面和服务质量有待提高等问题。加快长者食堂建设应从强化党政主导作用、以“三化”为导向推进设施建设、构建可持续运营机制，以及提升服务能力和服务水平等方面同时着手，复制成功经验，突破短板局限，创造规模效应。 为贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，2022年2月21日国务院印发了《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，在强化居家社区养老服务能力方面提出要构建城乡老年助餐服务体系，建立老年人助餐服务网络，支持高质量多元化供餐。 自2019年7月福建省民政厅在全省启动第一批20个长者食堂试点建设以来，长者食堂建设工作已经走过近3年的探索期，长者食堂受到老年人及其子女家属的广泛欢迎，取得了较好的社会效益，同时也面临不少困难和问题。 为巩固前一阶段建设成绩、稳步推进下一阶段长者食堂建设工作，福建省民政厅在“我为群众办实事”活动中，组织课题组到宁德市、福州市、厦门市等地开展专题调研，通过召开座谈会、现场考察、个人访谈和问卷调查，形成本调研报告。 -01-长者食堂建设的意义在实践中不断丰富 （一）“小食堂”兜底“急难愁盼” 随着老龄化程度不断加深以及居家社区养老服务体系的不断完善，由长者食堂提供助餐服务的养老需求越来越旺盛，农村地区尤甚。中国老年人口规模不断扩大，比重不断提高。截至2021年底，福建省60周岁以上户籍老年人678.81万人、占比17.21%，其中80周岁以上老年人106.36万人。福建省现入住养老机构的老年人仅4.2万，约有99.4%的老年人选择居家社区养老。 不断扩大居家社区养老服务覆盖面已经成为现阶段养老服务体系建设的难点和痛点，其中助餐服务最受老年人期待。抽样调查结果显示，有62.4%的被访老年人将助餐服务需求作为养老服务需求的首选；有90.2%的被访老年人将午餐需求作为三餐需求中的首选。 在农村地区，用餐难问题尤为突出。吃饭问题成为贫困、留守、孤寡、高龄、失独、重残等特殊困难老年人日常生活中的大事、难事，更等不得。助老就是防困，助餐就是兜底“急难愁盼”。 （二）“小食堂”凝聚“大民心” 长者食堂的助餐服务“离家不离村、离亲不离情”，有的长者食堂不仅能提供基本助餐服务，还拓展了其他服务功能，满足老年人的其他服务需求。按照科学要求为老年人提供营养配餐的长者食堂，有助于维护老年人身体健康；配备文体娱乐设施的长者食堂，以“长者食堂+学堂”的服务模式引导公共文化服务资源向食堂延伸，满足了老年人娱乐社交和心理慰藉需求，减少了外出子女的后顾之忧；互助模式运作的长者食堂搭建了一个相互沟通交流、助人自助、守望相助的平台，增强老年人安全感，有力促进了邻里关系的和睦，更好地培育了敬老孝亲的乡风民风；慈善力量参与共建的长者食堂搭建了一个救助纾困、凝聚社会公益力量的平台，志愿慈善行为蔚然成风；党建引领的长者食堂，搭建了基层社会治理的新窗口，党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用得到发挥，党群干群关系进一步融洽。 （三）“小食堂”里有“大文章” 作为居家社区养老服务的一种方式，长者食堂越来越成为基层党委、政府有效提升社会治理水平和治理能力的平台。长者食堂是“为民办实事”的具体体现，能让老年群体最直接地体会到获得感、幸福感。农村长者食堂从解决吃饭问题着手，巩固脱贫攻坚成果，推进乡村振兴。城市长者食堂不但解决就餐问题，还能让老年人老有所学、老有所乐，促进公共服务优质共享，不断提高老年人群生活品质。 建设“广覆盖、保基本、可持续”的长者食堂也是构建幸福养老服务体系的有力抓手。新时代养老服务体系建设要在不断提高老年人生活品质上实现更大突破，就要走老龄事业与老龄产业协同发展之路。 目前，长者食堂建设将社会效益放在首位，同时兼顾市场效益，充分发挥政府引导作用，以有效供给激发老年群体的有效消费需求，吸引和支持社会力量与市场力量参与长者食堂建设。以长者食堂运营作为压力测试项目，筛选出兼具市场能力与公益品质的市场主体，鼓励他们从提供助餐服务出发，开发出越来越多样化、个性化、市场化的养老服务，推动“银发经济”发展。 -02-长者食堂建设运营基本情况 （一）设施建设情况 截至2022年1月，福建省已建成长者食堂（助餐点）822个。全省有31个市（区、县）实现长者食堂乡镇（街道）级全覆盖，占总数的35.6%。城镇建成237个，社区覆盖率8.12%；农村建成585个，村级覆盖率4.1%。依托居家社区养老服务照料中心、农村幸福院等社区养老服务设施建设624个，占比接近76%；依托养老机构等单位食堂建设83个；依托宗祠等其他设施建设115个。与社区卫生服务站（村卫生所）、居（村）委会公共服务设施同址或邻近建设的457个，占比超55.6%。 总的来看，长者食堂在村（居）级的覆盖率不到10%，有待提升；超过3/4的长者食堂设在城乡社区养老服务设施内；一半以上的长者食堂与城乡卫生等公共服务设施毗邻建设。 （二）运营方式 先看运营经费来源。据测算，开办一所每日服务30人、配备1名厨师的长者食堂，至少需要约13万元，其中添置设施7万元，人员工资、水电费等运营费用6万元。目前开办长者食堂的经费来源主要是各级财政投入，还有少部分来自社会慈善捐助。 截至2021年底，全省长者食堂日均服务老年人超1.6万人，各级累计投入资金1.02亿元；其中吸引投入慈善资金1719万元，占总投入的16.83%。各地因地制1719万元，占总投入的16.83%。各地因地制宜，整合资源，探索出多元化运营方式（表1）。
其中，高达六成以上的长者食堂采取自建厨房模式；还有两成多长者食堂为自助互助运营；剩下不到两成是通过养老机构或餐饮服务企业等社会力量提供助餐服务。值得注意的是，全省有4所长者食堂是依托其他单位食堂开办的。 再看专业化、规范化运营程度。福建省已办理《食品卫生许可证》的长者食堂有267家，占总数的32.48%。聘请专职人员的工资水平，2000~3500元的占54.75%，3000元以下的占23.59%。采用互助或自建厨房方式运营的长者食堂，基本由居（村）委会或非营利组织负责运营，多以低薪酬支付人工工资。 此外，大多数长者食堂没有配备营养师等专业餐饮服务人员。总的来看，长者食堂的运营经费仍以财政投入为主，但已有餐饮企业参与运营；专业化运营程度有待提高，接近八成的专职厨师或管理人员工资水平在3500元以下。护理人员工资水平在3500元以下。 （三）就餐和收费情况 先看就餐情况。目前，90%的长者食堂以提供老年人堂食服务为主，前来就餐的多为自理老人；因尚未普遍开展送餐业务，失能、高龄老人等行动不便的刚需群体大多无法享受到长者食堂提供的助餐服务。 再看收费情况（表2）。以午餐收费情况为例，长者食堂普遍收费较低，七成以上的长者食堂收费在10元以内；62.39%的农村长者食堂午餐收费5元以下，69.20%的城市长者食堂收费10元以下；收费在10元以上的长者食堂主要集中在城镇。农村长者食堂以免费或少收费为主，主要满足老年人的基本生活需要；城镇长者食堂有较大比例需要自费，可见城镇老年人支付能力较高、对助餐服务质量有一定的要求。
总的来看，长者食堂以堂食为主，普遍不具备送餐服务能力，以公益性为主，九成以上收费在10元以下。 -03-长者食堂建设的若干经验 （一）聚焦“办得起”，强化政府主导，稳步开展试点建设 “办得起”的核心是“扶上马，送一程”，试点先行，逐步推开。 1.因势利导，激发内生动力 尊重各地客观实际，选择积极性高、老龄化率高、留守（空巢）老年人多的街道乡镇或村（居），按照成熟一个、实施一个的原则逐步推开。2021年福建省把100个居家社区养老服务示范点建设列为省委省政府为民办实事项目，下拨资金2500万元，省民政厅抓住契机，要求把设立老年人助餐点作为其中的重要建设内容。同时，省民政厅还将建设长者食堂列入厅党组“我为群众办实事”内容，在宁德市召开全省养老服务提质增效现场会予以推进。 目前，仅宁德市就建成了355个互助孝老食堂，乡镇街道覆盖率100%；福州市鼓楼区将设立“长者食堂”列入区委区政府年度为民办实事项目，基本实现“一街镇一食堂”目标；莆田市结合全国居家和社区养老服务改革试点工作，投入254万元，建成68个，街镇覆盖率超65%；厦门市翔安区打造了“颐年堂”长者食堂助餐品牌。截至2021年底，福建省各地主动自建的试点数超过省定试点数的7.22倍。 2.因地制宜，整合设施资源 除部分新建食堂外，大部分长者食堂通过整合盘活原有居家社区养老服务照料中心（站）、农村幸福院等公共服务设施和存量资源，部分长者食堂还整合宗祠祖堂等地方传统文化资源，按要求进行建筑、消防和适老化改造后投用，降低建设成本，提高建设速度。大部分长者食堂与当地的社区卫生服务站（村卫生所）、文化活动中心、居（村）委会公共服务设施同址或邻近建设，利于老年人享有其他公共服务。 3.因人施策，分类提供服务 试点前期做好入户调查，摸清困难、留守、空巢老人数量和用餐意愿习惯，列出需求清单。各地聚焦需求，结合实际，各显神通，形成不同模式： 自建厨房模式； 单位食堂专区（窗）模式，如晋安区长青西园老年公寓设置独立老年食堂，可同时供400多人就餐、为1000人年食堂，可同时供400多人就餐、为1000人配餐； 引导餐饮企业参与模式，如由久号餐饮合作共建的鼓楼区洪山镇锦江久号长者食堂、聚春园合作参与的水部街道味中味长者食堂； 集体用餐配送服务模式和互助服务模式。 （二）专注“办得久”，强化综合施策，积极促进落地见效 “办得久”的关键是得到群众认可，有适宜的支持和监督机制。 1.普惠与兜底相结合，让扶持有力度 遵循“收费适中、菜金平衡、群众接受、持续运营”的公益性原则，在面向全体60岁以上老年人提供服务的基础上，发挥财政投入的撬动作用，将特困人员、低保对象等“七类特定对象”作为助餐重点保障对象，出实招重点解决贫困、留守、失独等特殊困难老年人的吃饭问题。如泉州市永春县利用慈善资金，在52饭问题。如泉州市永春县利用慈善资金，在52个村推行“免费午餐”，村里受惠留守老年人比例高达96%。 2.规范与效率相结合，让监管有深度 指导各地建立健全长者食堂财务管理、公开公示、食品安全、卫生消毒、资产管理、监督反馈等制度，配齐运营管理团队，组建膳食委员会，确保规范安全运营。 全省长者食堂中有267个取得《食品卫生许可证》，共聘请专职厨师或管理人员1348人，31个县（市、区）职厨师或管理人员1348人，31个县（市、区）出台县级管理制度。如宁德市制定《互助孝老食堂规范化建设指南》，要求按照“八个一”（设在一楼、至少一百平方米、一个厨房、一个餐厅、一个卫生间、一个公共娱乐室、一块室外活动场地、一个乡村卫生所）的标准设置场所，“十个一”（一套标准炊具、一台保鲜冰柜、一台留样冰箱、一台消毒柜、一套供暖降温设备、一套餐桌椅、一套餐具、一台电视、一套灭火器材、一套电子监控设备）的标准配备设施。 古田县出台食堂等级评定标准，把互助孝老食堂的“基础条件、硬件设施、内部管理、服务提供、社会评价”5个方面，分为1A到5A五个等级，每半年评估1次。厦门市思明区江头街道等地还运用智慧助餐系统，进行“刷脸”自动结算，实现人员识别、精准补贴和无感支付，帮助老人解除忘带、丢失饭卡的烦恼。 （三）用心“办得好”，延伸服务功能，全面提升服务和治理水平 “办得好”的关键是既受到群众普遍欢迎，又助推了党和政府各项政策的实施。 1.从暖胃到暖心，不断拓展服务功能 长者食堂在聚集人气、运营稳定后，因地制宜，根据需要添加设施设备，将助餐服务功能拓展到休闲娱乐、医疗康养、提供就业机会等领域。如宁德市蕉城区和古田县探索在互助孝老食堂设置公益性岗位，既充实了食堂管理服务力量，又为农村低保家庭、低收入农户、“4050人员”和有一定劳动能力的残疾人等就业困难人员提供了就业机会。 2.搭建“三个平台”，创造长者食堂叠加效应 一是搭建政府关爱服务困难群体平台。通过送餐上门服务，对行动不便、独居留守老年人进行探视关怀，并整合社区资源，与基本公共卫生、残疾人保障等服务有机结合，使独居、空巢、失能老年人关爱服务体系得到加强，进一步拉近党组织与广大群众的距离，真正打通联系服务群众的“最后一米”。如三明市推行“党建+养老”模式，由村书记兼任村养老服务中心负责人，牵头推动参与长者食堂建管工作，密切了党群关系。同时，各地长者食堂不断丰富延伸内涵，将困难残疾人、留守儿童等列入服务范围，2021年福建省民政厅会同省残联、省财政厅下拨资金311.5万元，推动60个爱心助残驿站试点与长者食堂、农村幸福院等同步建设，进一步健全残疾人关爱服务体系。 二是搭建社会为老志愿服务平台。以长者食堂建设为抓手，引导社会参与、全民共建，弘扬志愿服务精神。在资金筹措上，健全“政府补一点、个人出一点、企业让一点、乡贤捐一点”的长效机制，鼓励地方乡贤捐资助孝，多渠道拓宽资金来源，全省共有142个助餐点整合慈善资源推行免费用餐。在服务队伍上，既鼓励老人助人、自助，开展种菜、帮厨和送餐等力所能及的劳动，也倡导和动员社会各界为老年人提供志愿服务，培育志愿服务队伍。在志愿服务形式上，积极探索建立为老志愿服务机制，呈现百花齐放局面：宁德市古田县政府牵头成立了“孝老爱心促进会”，发动引导慈善公益力量捐助；蕉城区将与互助孝老食堂结对帮扶情况纳入文明单位考核，开展“慈善一日捐”活动为食堂捐助；周宁县引导超20名乡贤、企业家与互助孝老食堂“1+1共建”；古田、福安、东侨等地出台“助老时间银行”机制。 三是搭建移风易俗宣传平台。各地利用长者食堂阵地优势开展传统文化、健康宣教、普法宣传、环境保护、生活方式等课程和活动，弘扬社会主义核心价值观，促进乡风文明。如三明市宁化县推行老年人每年缴纳10元会费，逢十祝寿时，长者食堂按统一菜单、统一标准、统一费用，举办集体寿宴，革除大操大办陋习。宁德市等地的长者食堂在室外醒目位置悬挂内嵌民政标识的食堂招牌，运营和装饰融入党建、乡村文明、家风家训内容，彰显“孝悌”“互助”精神，营造浓厚的孝老氛围。各地还通过多种渠道加大对长者食堂的宣传，提高群众对助餐、配餐服务的知晓率以及对养老服务的支持度、参与度。 -04-长者食堂建设存在的主要问题 目前，长者食堂建设存在的关键症结集中在“人”“钱”“章”，即是否有人管事、有钱办事、有章理事。 （一）党政主导、各方参与的老龄工作体制机制有待完善 从政府工作角度看，长者食堂工作服务对象特殊，“众口难调”；提供助餐服务，事务琐碎。基层普遍存在“不爱做”“不敢做”“不会做”问题，不愿正视农村短板需求，不知如何引导社会力量，严重影响了党政部门在长者食堂建设中主导作用的发挥。截至2021年底，全省仅35个县出台“长者食堂”扶持补助措施，仅66个县把长者食堂建设项目列入当地党委政府为民办实事项目。 （二）服务设施覆盖率低、网络不健全 福建省居家社区养老服务照料中心已经在街道和中心城区乡镇实现全覆盖，但长者食堂的社区覆盖率在城镇不到10%，农村覆盖率更低。城市长者食堂面临合适的场所难找、费用高的问题；有的山区农村居住分散，农村长者食堂存在辐射面小的问题。失能、高龄等刚需群体的配餐送餐服务网络还不健全。个性化服务有待拓展。 （三）可持续的稳定运营机制有待建立 长者食堂服务本质上属于公共服务，但其运营有鲜明的市场属性，其运营机制应由财政投入机制和社会参与机制构成。已建成的长者食堂主要依靠各级政府提供的财政资金补贴运营；由于服务收费低、人工薪酬低、市场机制普遍缺乏，长者食堂的运营在专业化、规范化方面还存在明显欠缺。各种社会慈善和志愿服务资源难以融入，其参与的积极性还有待进一步引导和规范。 （四）服务覆盖面和服务质量有待提高 长者食堂提供的助餐服务既是基本养老服务，针对特殊困难老人承担兜底保障职责；又是普惠式养老服务，有着较广泛的服务需求，面向普通老人提供服务，提升老年人的生活品质。受限于服务能力，长者食堂提供的服务水平和服务质量与老年群体的需求还有较大差距。以农村老年人为主的兜底保障人群服务能力需要进一步提升，以失能、高龄老年人为主的普惠式服务覆盖面需要进一步扩大，以满足老年人多样化、个性化需求为主的生活性助餐服务需要进一步拓展。 -05-加快长者食堂建设的对策思考 要从体制机制建设、财政投入、政策创新等方面同时着手，复制成功经验，突破短板局限，创造规模效应。 （一）强化党政主导作用 《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》提出，新时代老龄工作中，各级党政主要负责人要亲自抓、负总责，做到“四个纳入”。要将这一政策精神体现在推进长者食堂建设工作中，把助餐服务作为做好居家社区养老服务的切入点，作为公共服务供给的规定动作，纳入省委省政府重要议事日程和民生实事项目；纳入各地党委政府工作督查和绩效考核；作为基本养老服务保障，纳入乡村振兴战略的重要内容中；作为老龄化国情教育的重要内容，纳入各级党校领导干部主体班次培训、村主干培训等课程。 （二）以“三化”为导向推进设施建设 一是长者食堂设施统筹规划网络化。以乡镇（街道）为单位，全面摸清辖区内老年人口分布情况和服务需求半径。依托养老服务设施专项规划修编，按照“广覆盖、保基本、可持续”的原则，整合社区养老服务站、小区架空层、公共物业等社会资源，不断充实长者食堂设施布局。按照自2022年起每年建设300个长者食堂，到2025年实现乡镇（街道）全覆盖的目标，逐步织密覆盖城乡、布局均衡、方便可及的老年助餐服务网络。 二是长者食堂设施建设标准化。制定长者食堂规范化建设指南、等级评定标准等，指导各地进行适老化改造，完善消防、卫生检疫等设施设备，推动“明厨亮灶”建设，悬挂统一标识。 三是长者食堂建设智慧化。运用互联网和大数据技术，推动发展“互联网+养老助餐”。依托省养老服务综合信息平台等推广智慧助餐系统，实现人员识别、精准补贴和无感支付。 （三）典型示范构建可持续运营机制 按照“政府搭台、村居承办、居民互助、个人自愿、梯度收费、社会参与”的思路，通过典型示范，加快构建可持续的运营机制。 一是建立稳定的财政投入机制。按照财政分级承担机制，帮助解决一次性开办建设费用，通过“以奖代补”等方式建立运营补贴制度。宁德市蕉城区的做法是：给予每个通过验收的食堂一次性开办建设补助资金8万元，运营经费每年补助6万元，并为就餐人员统一购买公众责任险和食品安全责任险，保障重点对象一天伙食费原则上不高于10元。 二是不断加大鼓励市场力量参与的政策创新力度。通过招商引资、公开招标、市场准入等方式，采取租金减免、免费提供场地、补贴水电费、增加运营期限、企业参与物业服务等措施，吸引市场力量建设和运营长者食堂。通过给予奖励、荣誉回馈等方式，鼓励更多的餐饮企业特别是国企、央企履行社会责任，积极参与老年人助餐服务。通过对参与或提供老年人助餐服务的企业等按照社区家庭服务业落实税费优惠，建设老年人助餐中央厨房的给予专项支持，帮助降低运营成本。 三是鼓励农村集体力量支持长者食堂建设。鼓励农村集体采取划拨菜地、集体资产收益等方式支持长者食堂建设。泉州市德化县的“幸福田园”模式做法是：给长者食堂划拨专用菜地，令老人享受“田园生活”的同时吃上自己种的“绿色放心菜”。 四是鼓励将志愿服务融入长者食堂建设。将与长者食堂结对帮扶列入精神文明单位共建内容，将助餐配餐服务与特殊困难群体老年人的探访、关爱、精神慰藉等服务有机结合。三明市沙县乐龄学堂“三共（共同学习、共同用餐、共同陪伴）”模式的做法是：鼓励将助餐服务融入家政服务、生活照料、文化娱乐、护理保健等居家养老服务体系，在为老年人提供助餐服务的同时，解决好其他养老服务需求，更好地满足老年人的多元化养老服务要求。2021年60个爱心助残驿站试点经验是将助餐服务与关爱服务残疾人等困难群体工作有机结合。 五是建立慈善资源注入助餐服务机制。推动各类慈善组织通过设立“助老免费午餐”“慈善一日捐”项目等形式，吸引专项慈善捐赠资金，如龙岩市整合利用河仁慈善基金会超过2000万元的善款，在全市推行互助式长者食堂2000万元的善款，在全市推行互助式长者食堂建设，推动建设全民友好、全龄友好、共建共治共享的温情社会。充分发挥乡镇社工站、社会组织等力量，组建志愿服务队伍，为特困、失能、高龄等老年人提供送餐服务，满足刚需群体需求。 （四）补短板，着力提升服务能力和服务水平 一是建立从业人员定期培训机制，提升服务能力。开展长者食堂工作人员集中培训，建立健全老年人助餐配餐送餐服务指南、标准，指导从老年人需求出发，因地制宜，结合助餐服务对象身体状况和季节变化，充分考虑老年人的饮食习惯和禁忌，做到干净美味、荤素搭配、营养均衡。 二是以加大购买服务力度为手段，提高兜底保障服务质量。鼓励各地量力而行，提高助餐补贴标准，出实招重点解决贫困、留守、失独、高龄等特殊困难老年人的吃饭问题。三明市三元区长者食堂的做法是：午餐每份10元，重点保障对象每人每餐6元，其余4元由当地补贴。宁德市古田县的做法是：根据“八类优待对象”用餐人数，按每人每天6元和8元两档拨付运营费，设置互助孝老食堂公益性岗位，多渠道充实管理服务力量。 三是以补齐配送服务短板为重点，不断扩大服务覆盖面。推动构建“街道中心厨房+社区配餐点+上门送餐”的三级网格化养老助餐服务体系，以街道级长者食堂作为中心厨房，按横纵向覆盖3公里区域进行网格化配送，形成“1+Ｎ”服务模式，实现定点膳食、配送到户，补齐老年人配餐送餐工作短板。鼓励与同城快递、航空餐饮公司等合作，探索发展集中配送业务，降低运营成本。 四是加强餐饮服务安全监管。不管长者食堂的运营主体是否是市场法人，都应按照食品安全管理要求抓好餐饮服务安全。监督做好市场主体运营的服务场所从业人员健康证、收费价格、食品安全管理制度、食品安全承诺书、投诉电话等上墙公示；推动村主干作为长者食堂第一安全责任人，持有健康证作为厨师必备资质要求，探索推行村主干每周一次陪餐制度。 |
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