耕地“进出平衡”工作指引发布（附全文）！

2021年8月25日发布的《第三次全国国土调查主要数据公报》显示，我国共有耕地19.18亿亩，不断逼近18亿亩耕地红线，虽然完成了国家确定的2020年18.65亿亩耕地保有量任务，但是相比此前的二调，10年间耕地减少了1.13亿亩。在非农建设占用耕地严格落实了占补平衡的情况下，耕地减少的主要原因是国土绿化和农业种植结构调整，其中耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。

耕地“进出平衡”方案编制也是后半年自然资源系统的一个工作重点、为帮助大家更好的了解明确“耕地进出平衡方案”编制相关工作，整理出某省耕地“进出平衡”工作指引相关资料发给大家参考!

耕地“进出平衡”工作指引

为规范做好年度耕地“进出平衡”，根据《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》(自然资发〔2021〕166号)要求，结合我省实际，制定本工作指引。

一、耕地“进出平衡”实施范围

耕地“进出平衡”包括“耕地转出”和“耕地转入”两个方面。“耕地转出”指一般耕地转为林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地及农业设施建设用地;“耕地转入”指林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地及农业设施建设用地等非耕地整治为耕地。“进出平衡”应当首先在县域范围内落实，县域范围内无法落实，在市域范围内统筹落实。

(一)“耕地转出”

严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，耕地确需转出的，应当符合国土空间规划及农业农村、林业、耕地保护等相关专项规划，并优先转出难以长期稳定利用、质量较低、零星分散的耕地。质量较高、集中连片的可长期稳定利用耕地原则上不予转出。

1.需列入“耕地转出”的情形

(1)符合林业相关规划并明确实施位置，占用耕地实施的国土绿化(含绿化带)工程;

(2)符合农业农村相关规划并明确实施位置，符合相关用地标准，占用耕地新建畜禽、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地;

(3)符合农业农村相关规划并明确实施位置，家庭农场、农民合作社、农村集体经济组织、工商企业等通过流转获得土地经营权，将耕地转为林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地的农业项目;

(4)符合农业农村相关规划并明确实施位置，为提升农村生产生活条件，占用耕地新建必要的农村道路、灌溉及排水设施、农田防护林等工程;

(5)符合水利相关规划并明确实施位置，占用耕地新建水利水电工程中水库淹没区形成的水库水面;

(6)临时用地、采矿塌陷、违法违规破坏耕地难以恢复、农民个体进行农业种植结构调整、林果粮间作等可能导致年度国土变更调查现状耕地减少的其他情形。

2.不得列入“耕地转出”的情形

(1)粮食功能主产区、永久基本农田、高标准农田范围内的耕地不得转出;

(2)补充耕地项目、垦造水田项目范围内的新增耕地和水田不得转出;

(3)为规避落实建设占用耕地占补平衡，而将位于城镇开发边界范围内、拟建的重点项目范围内、土地征收成片开发方案实施范围内等近期拟开发建设的耕地和水田转出。

3.可不列入“耕地转出”的情形

(1)国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没的;

(2)在土地整理复垦开发和高标准农田建设中，开展必要的配套设施建设涉及占用少量耕地，在项目区内实现自行平衡的。

(二)“耕地转入”

各地应根据土地“二调”、国土“三调”及年度国土变更调查、耕地恢复潜力调查评价成果，优先从本行政区域耕地恢复潜力库中选择适宜恢复的地块，作为本行政区域内耕地转入的来源，积极引导在耕地集中整治区内有计划、有目标、有节奏地恢复耕地，优化耕地布局提高耕地质量。

1.选址要求

(1)在耕地恢复潜力数据库和划定的耕地集中整治区中，优先选择自身规模较大或与周边现状耕地相邻且整治后可形成集中连片耕地的地块实施耕地恢复，逐步实现细碎化耕地集中归并、连片耕种，适应现代农业发展需要。平原地区尚有恢复潜力的，原则上不在山坡地上整治恢复耕地。

(2)禁止在生态保护红线、自然保护区、一级水源保护区、25度以上陡坡地、河道湖区、林区牧区及沙化、荒漠化、盐碱化、土壤严重污染等区域内新垦造或复垦耕地;禁止毁林毁草开垦耕地，涉及将林地、草地整治恢复为耕地的，需征求林业主管部门意见。

2.地类范围

以最新年度的国土变更调查数据为基础数据，按照以下优先顺序选择：

(1)林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地(含即可恢复、工程恢复地类)及农业设施建设用地;

(2)违法占用耕地形成的历史遗留建设用地、已实现“进出平衡”的临时用地等其他符合要求的地类。

二、实施耕地“进出平衡”程序和要求

(一)申报需求(每年2月底前)。

1.实施主体申报。“耕地转出”地块涉及农村集体土地的，经承包农户书面同意，由发包方向乡镇人民政府申报;涉及其他土地的，由实施单位或者经营者向乡镇人民政府申报。

2.乡镇人民政府提出意见。乡镇人民政府根据需求申报以及本地耕地恢复潜力情况，统筹提出实施耕地“进出平衡”的项目清单、规模、布局、时序和年度内落实耕地“进出平衡”的意见，上报县级人民政府。

(二)编制和报备年度耕地“进出平衡”总体方案(每年3月底前)。

1.方案编制。县级人民政府根据各乡镇上报的情况，组织自然资源、农业农村、林业等相关部门按照“以进定出”的原则编制年度耕地“进出平衡”总体方案(编制大纲见附件)。方案应统筹考虑本年度内农民个人在自有承包地进行农业种植结构调整以及卫片监督问题图斑无法恢复等造成耕地减少的情形，合理核定本县年度耕地“进出平衡”规模，确保转入和转出的耕地数量相等、质量相当，耕地布局有优化。县域内确实无法平衡的，应向市级自然资源、农业农村和林业主管部门申请在全市范围内统筹落实。

2.方案报备。方案编制完成后，由县级自然资源、农业农村和林业主管部门于每年3月底前联合报县级人民政府批准。方案批准后，县级人民政府应将相关成果上报市级自然资源、农业农村和林业主管部门备案，在省耕地“进出平衡”监管系统中上图入库，作为县域内实施耕地用途管制和年度耕地“进出平衡”的依据。

3.方案更新。年度内耕地转入和转出地块有变化的，在确保本地区可满足年度耕地“进出平衡”的前提下，经原批准部门同意，可按实际对方案进行更新和备案。

(三)实施年度耕地“进出平衡”总体方案(每年12月底前)。

1.耕地转出。转出耕地应严格依据总体方案实施;未纳入总体方案的，不能擅自转变耕地用途。经批准将承包耕地转为林地、草地、园地、农业设施建设用地等其他地类的，乡镇人民政府应当指导发包方与承包农户重新签订或变更土地承包合同，以及变更权属证书等。

2.耕地转入。将即可恢复、工程恢复地类整治恢复为耕地的，由县级人民政府按规定确定实施单位，由县级自然资源、农业农村、林业主管部门联合立项、初验，市级自然资源、农业农村、林业主管部门联合验收，在省耕地“进出平衡”监管系统中及时录入相关信息，并及时将“进出平衡”地类变化情况纳入年度国土变更调查，地类认定及是否实现耕地“进出平衡”以年度国土变更调查成果为准。结合垦造水田、补充耕地、高标准农田建设等一并开展的，按照耕地占补平衡、高标准农田项目管理要求实施。

(四)耕地“进出平衡”实施监管评价(12月底前)

1.县级人民政府应加强对耕地“进出平衡”总体方案实施情况的监管，市级自然资源部门会同农业农村部门运用动态巡查、实地踏勘、土地执法卫片、耕地卫片监督等多种方式，对辖区内“进出平衡”实施情况进行全流程、全覆盖监管，发现弄虚作假或“非农化”“非粮化”问题，按职能分别督促整改，禁止借用“进出平衡”名义搞“非农化”建设。

2.开展年度耕地“进出平衡”检查。省自然资源厅利用年度变更调查成果，对各市年度耕地“进出平衡”落实情况进行检查。耕地流入、耕地流出情况相比较，耕地流入面积大于或等于耕地流出面积(扣除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没、已办理合法农转用手续等造成的耕地流出)，布局更加集中连片的，即认定为落实耕地“进出平衡”。反之，认定为未落实年度耕地“进出平衡”。检查结果纳入耕地保护责任目标考核检查内容。

三、职责分工

(一)省级层面。省自然资源厅会同农业农村厅、林业局统筹全省耕地“进出平衡”工作监督和业务指导，共同督促各地落实耕地用地管制。通过年度国土变更调查，对各地年度“进出平衡”情况进行检查，检查结果纳入各地耕地保护责任目标考核内容。

(二)市级层面。市级自然资源、农业农村和林业主管部门负责辖区内县级年度耕地“进出平衡”总体方案实施监管;统筹本辖区内耕地“进出平衡”，确保耕地数量不减少，质量不降低;对未按方案实施、擅自改变用途的“耕地转出”地块，责令县级人民政府及时整改;负责新增耕地市级验收，全流程监管，对不符合要求的，督促县级人民政府整改。

(三)县级层面。县级人民政府负责组织编制县级年度耕地“进出平衡”总体方案并实施，统筹各部门共同落实耕地用途管制，确保辖区内耕地数量不减少、质量不降低。自然资源主管部门负责审核地类现状、国土空间规划等情况，负责项目立项和验收，组织开展年度国土变更调查;农业农村主管部门负责审核相关地块与农业农村相关规划的符合性，负责项目立项和验收，耕地的后期种植管护;县级林业主管部门负责审核相关地块与林业相关规划的符合性，项目立项和验收。

(四)镇、村层面。乡镇人民政府负责审核需求申请，出具审核意见并上报县级人民政府，负责具体项目的实施，确保本辖区范围内实现耕地“进出平衡”。负责政策宣传和引导，督促指导相关村集体经济组织严格耕地用途管制，按要求做好耕地“进出平衡”需求申报等工作。