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——深化国土资源管理共同责任机制调研报告 近年来，在国土资源部、国家土地督察济南局和省国土资源厅的正确领导下，我市各级国土资源部门立足管住、管好土地资源，围绕“领导、部门、系统、基础”四个层面，积极探索，开拓创新，大力推进土地执法监管长效机制建设，采取“三扣三停三禁”综合施治措施，严格落实土地共同监管责任，有效遏制违法违规用地行为，全市违法违规用地逐年减少，违法用地比例大幅下降，进一步规范了土地管理利用秩序。 一、主要做法 （一）围绕“四个层面”，健全完善长效机制。一是领导层面，推动党委政府真抓严管。从近年来我市土地执法的实践中体会到，只要各级党委政府高度重视，真抓严管，就能从根本上遏制住土地违法行为的发生。为此，2009年初，潍坊市以市委、市政府“两办”名义出台了《关于建立土地执法监管长效机制切实加强土地管理的通知》，在全省率先明确了各级党委作为土地管理和查处土地违法案件的领导责任，党委政府主要负责人同时作为监管第一责任人。建立了党委政府耕地保护、监管责任追究、警示约谈与限批、案件报告与查处、联合办案与案件移送等“五项制度”，同时出台了《潍坊市违反土地管理规定行为处理若干规定》等文件。在此基础上，市国土资源部门为进一步推动长效机制制度的落实，制定印发了《实施办法》，提出了“五个必须”的标准和要求。即必须由党委、政府制定出台土地执法监管相关文件；必须把依法依法用地纳入科学发展综合考核内容；必须把制止违法用地作为确定观摩点评和招商引资项目认定的前置条件；必须层层签订执法监管目标责任书；必须杜绝政府主导的违法用地，解决真抓实管，依法用地问题。到目前，17个县市区都已制定出台了有关文件规定，逐年层层签订土地监管目标责任书，采取扣减乡镇财政经费、冻结土地审批业务、取消挂钩项目报批和资金拨付、对党政主要负责人进行约谈问责等综合施治措施，强力推进监管责任落实，在全市营造了严格管理、依法用地的良好氛围。二是部门层面，形成齐抓共管合力。为进一步明确各部门各单位土地执法监管责任，潍坊市政府制定印发了《关于落实土地监管共同责任遏制违法违规用地行为的通知》，专门成立了市土地矿产执法检查工作领导小组及其办公室，领导小组定期召开联席会议，通报土地管理形势，研究落实执法监管措施。国土资源部门主动作为，积极协调争取法院、检察院、公安、纪检监察等21个部门单位的支持配合，不断健全完善联席会议制度、信息情况通报制度、案件调查互相协作配合制度和案件移送等工作制度，落实共同责任，重点解决案件整改难、查处难、移送难等问题。通过加强部门联动和协作机制建设，强化部门联动，积极协作配合，依法严肃查处各类国土资源违法违规案件，形成了齐抓共管的强大合力，增强了土地执法监管工作的震慑力和影响力，逐步形成了“一家管、大家用”为“大家管、大家用”的局面。三是系统层面，确保职责履行到位。围绕“防范在先、发现及时、制止有效、查处到位”的总要求，建立健全了“七项机制”：即预防机制、发现机制、制止机制、报告机制、查处机制、制约激励机制和考核评价机制。通过制定实施《潍坊市国土资源违法案件查处工作规范（试行）》、《潍坊市国土资源违法行为报告办法》、《潍坊市国土资源执法监察发现、报告、制止和查处责任追究办法》和《潍坊市国土资源违法行为举报奖励办法》等制度，健全完善了土地执法监察工作机制，落实了动态巡查责任制，强化了全域全程“网格化”监管。严格落实乡镇村执法监察信息员、协管员制度和网络信息监管制度，大力推广使用执法监察信息管理系统，依靠科技手段，加强执法监管，进一步提高了执法效能。充分发挥12336举报电话作用，结合处理群众信访举报线索，进一步完善了土地违法行为报告机制和查处机制。通过“天上看、地上查、网上管”的有机融合，真正对违法行为做到了“四早、七该”，“四早”：即早发现、早报告、早制止、早查处；“七该”：即该立案查处的及时立案查处，该收缴罚款的足额收缴到位，该没收的依法没收，该拆除的依法拆除，该复耕的复耕复绿到位，该追究党纪政纪责任的依纪追究，该追究刑事责任的依法移送司法机关，促进了执法监管更加规范高效。四是基础层面，从根本上遏制违法行为。随着土地违法问题在镇村层面上不断凸显，认真分析土地管理出现的新变化和新特点，及时调整执法监管思路，大力推进执法“关口前移、重心下移”，层层明确责任，形成执法合力，立足把违法用地查处在基层，消灭在萌芽状态。紧紧依靠和充分发挥乡镇党委政府在土地管理中的作用，层层签订《土地执法监管目标责任书》，把执法监管的重点逐步转移到乡镇、村，把耕地保护和土地监管的责任落实到乡镇、村负责人，推动县、镇、社区、村四级合力监管，形成了“人人有责任，层层抓监管”的良好局面。如高密、昌邑、安丘、坊子等县市区政府都明确镇街区党委政府主要负责人作为本辖区土地执法监管第一责任人，将耕地保护和违法用地发生情况列入镇街对包片、包村干部及村干部的工作考核范围，在《镇街经济工作及社会事业发展考核奖励办法》中，将“违法占用耕地造成重大影响或未完成耕地保护目标”作为“一票否决”的重要内容之一。各镇街采取法律、行政、经济等措施，切实加强执法监管，主要负责人与各工作片片长、包村干部、各村（居）党支部书记层层签订《土地使用管理责任状》，将责任与个人经济利益挂钩，并将监管任务细化分解，严格按规定兑现奖惩，确保监管责任落实。对发现的违法用地行为，由乡镇党委政府组织相关部门组成联合执法队伍，对违法用地行为强力制止、拆除，尽可能将违法行为消除在初发阶段和萌芽状态，大大增强了执法效能。同时，我市制定出台了《潍坊市国土资源所管理办法》、《国土资源所星级创建考评办法》，对国土资源所在人员编制、办公设施、制度规范、办案设备、生活条件等方面作出明确规定。在全市开展规范化所、文明所、星级所、廉政示范所和档案标准化“五所同创”活动，不断夯实基层基础，为全方位执法监管创造了条件。 （二）实行“三扣三停三禁”，强化综合施治措施。近年来，我市以实施“双保工程”为总抓手，以规范土地执法监管为目标，以落实共同监管责任为重点，在建立健全共同监管“五项机制”的基础上，采取“三扣三停三禁”综合施治措施，对土地违法案件发现不及时、报告不及时、整改不到位的县市区和乡镇街道动真的、来实的，采取组织、经济、政策“三管齐下”，从根本上解决各级党政领导和部门主要负责人责任不明晰、履职不到位的问题，增大了土地违法单位或个人的风险、成本，做到预防与惩治并举，收到了明显成效。“三扣”：一是扣减建设用地指标。市委市政府规定，对违法用地面积大、不能按时整改到位的县市区，严格按照15号令实施问责，同时扣减建设用地指标，违法占用耕地1亩扣减1亩，违法占用基本农田1亩扣减2亩，把扣减的指标优先安排使用到重点项目和依法集约用地先进单位。近四年全市扣减建设用地指标2900亩。二是扣减财政办公经费。立足管住、管好土地，积极运用经济手段遏制违法用地行为发生。2012年，安丘市政府出台办法，将国土资源执法监管、城乡建设用地增减挂钩工作与乡镇财政经费使用相联系，按增减挂钩项目补助标准的2倍扣减财政经费，即镇街每发生1亩违法用地扣减财政经费42万元；对违法用地整改不力、违法问题突出的镇街，由纪检监察部门给予相关负责人党纪政纪处分。峡山生态发展区出台规定，对因违法用地问题被上级扣减建设用指标的街道，每扣减1亩计划指标从财政拨款中扣减20万元经费，同时对列入全市违法用地重点街道的主要负责人实行约谈问责，一年内不得提拔使用。三是扣减村干部工资。村（居）是遏制违法违规用地的最前沿，也是薄弱环节。去年以来，我市积极探索将违法用地责任分解到包片干部和村“两委”成员，从源头上杜绝违法用地发生。昌邑市各镇街与包村干部、各村（居）支部书记或村主任签订《土地使用管理责任状》，将土地违法情况与干部使用、工资相挂钩。近三年，昌邑市根据《责任状》规定，因为制止违法用地不力，共有10名、5名和2名村支书（主任），分别被扣发1到6个月的工资，在全市起到了很好的警示教育作用。峡山生态发展区王家庄街道出台办法，规定街道年度工作千分考核中，出现违法占地的实行一票否决，并扣减村“两委”干部工资1000元、扣减包村干部500元。“三停”：一是停止申报城乡建设用地增减挂钩试点项目。凡是发生土地违法问题的县市区和乡镇街道，一律停止增减挂钩试点项目申报；二是停止土地综合整治项目市级验收。对违法用地案件查处不力、整改不到位的，坚决停止土地综合整治项目申报和市级验收；三是停批一切土地审批业务。对违法用地问题突出、整改不力的县市区和乡镇街道，停办一切土地审批业务。去年，我市先后对三个县市区实行了3到6个月不等的停办土地审批业务的施治措施，有力助推了土地违法行为整改到位。“三禁”：一是禁止用地项目观摩点评。凡纳入观摩点评项目的用地必须经过市、县两级国土资源部门审查，未经审查或审查不合格的项目，一律不得列入观摩点评。潍坊市委市政府下发了《关于严格审查观摩点评项目用地严禁弄虚作假行为的通知》，把制止违法用地作为确定观摩点评和招商引资项目认定的前置条件。二是禁止招商引资项目认定。在招商引资项目认定中，凡无合法用地手续或手续不全的项目，一律不得纳入招商引资项目考核。近三年，分别有74个项目因用地审查不合格被取消。三是禁止干部提拔重用。对市县党委管理的干部，在任职期间违法批地、违法占地被立案处理的情况，作为选拔任用的重要依据。潍坊市委组织部、潍坊市国土资源局等十二个部门联合下发了《干部监督信息沟通暂行办法》，因涉嫌土地违法和整改不到位的干部，一律不得提拔，不得评先树优。近三年，因涉嫌土地违法和整改不到位先后有6名县级干部、74名科级干部受到处理，取消了提拔使用资格，起到了良好的警示作用，促进了监管责任的落实。 （三）注重管理方式创新，全面提升执法监管水平。一是大力加强执法监察信息化建设。去年以来，在考察学习外地经验做法的基础上，结合我市实际，把执法监察信息系统建设作为创新性工作抓紧抓牢，加快建设以GPS技术运用、网络通讯技术、数据库管理、三维图形处理等技术开发为主要内容的实时监控系统和业务办公系统，实现了动态巡查执法车辆和人员的实时监管，工作任务通知的实时发送和接收，巡查报告的实时管理，外业现场的实时视频传输，用地类型的实时数据分析，卫片核查任务的实时下发及核查结果实时上报，12336违法线索的实时登记受理七大“实时监控”功能。目前，该系统在执法监管中发挥了重要作用，在全省乃至全国国土资源执法监管中处于领先水平。二是推广采取经济手段遏制违法用地措施。市土地矿产执法检查工作领导小组专门下发通知，要求各县市区党委政府高度重视，把制度建设作为加强土地管理的重要措施，认真学习借鉴安丘等县市区的有效做法，结合实际制定出台有关文件规定，采取层层签订土地监管目标责任书、扣减乡镇财政经费、冻结土地审批业务、取消挂钩项目资格、对党政主要负责人进行约谈问责等综合施治措施，强力推进监管责任落实。目前已有14个县市区已制度出台了相应的文件规定，营造了严格监管氛围，有效遏制了违法用地行为。近两年，部分县市区共扣减乡镇财政经费1.4亿元。三是不断创新基层执法监管手段。近几年，我市借助开展土地例行督察和卫片执法检查，不断探索创新执法监管手段，形成了一系列好的方式和办法，重点地区严防死守，重点案件挂牌督办，当年违法当年整改，始终保持高压态势，取得了好有成效。县乡级执法监察机构按照动态巡查、“零报告”制度和“网格化管理”要求，认真开展动态巡查，做到了早发生、早制止、早报告和早处理。市国土资源部门定期开展督导巡查，发现问题及时纠正，及时总结推广好的做法。高密市围绕部省市县四级12336联创共建“为民服务示范窗口”，专门成立了国土资源管理信息服务中心，依靠科技手段，实施“天鹰工程”，将违法用地查处与“网格化”监管、网上举报、实时巡查等系统有机结合，有效地遏制了违法，提高了执法效能。坊子区围绕健全机制、加强队伍建设、提高执法效能，全力打造“433”土地执法监管模式，努力将违法行为消灭在初始，处理在萌芽状态，基本实现了违法占地“零存在”。诸城市积极探索创新，把国土资源纳入社会管理全过程，提升了土地执法监管层次，取得了明显成效。 近年来，通过切实加强土地监管机制建设，不断加大执法监管工作力度，全市违法违规用地逐年减少，违法用地比例大幅下降，土地管理利用秩序实现了基本好转。2009年度违法用地面积13585.3亩（耕地9875.4亩），违法占用耕地面积的比例为29.3%，整改后违法用地面积3837.7亩（耕地2453.1亩），违法占用耕地面积的比例为5.02%；2010年度违法用地面积4549.7亩（耕地2785亩），违法占用耕地面积的比例为7.9%，整改后违法用地面积2970.1亩（耕地1679.5亩），违法占用耕地面积的比例为1.42%；2011年度违法用地面积3972.1亩（耕地2268.8亩），法用地占耕地面积的比例为7.54%，整改后违法用地面积1320.9亩（耕地320.2亩），违法占用耕地面积的比例为1.14%；2012年度违法用地面积769.8亩（耕地287.5亩），违法占用耕地面积的比例为1.83%。 二、存在不足 一是少数地方党委政府牢固树立和落实科学发展观，依法管理、节约集约用地意识还不够强。个别地方落实土地监管共同责任，遏制违法违规用地行为，缺乏党委政府强有力的推动，导致国土资源主管部门对违法行为发现后的制止效果不理想。 二是对共同责任机制本身的“监管”尚有欠缺。文件规定的制度措施虽然明确了法院、公安、监察等部门单位在土地执法监管方面的责任，但确保尽职履责到位的措施有待健全完善。 三是案件查处过程中的强制执行难、责任追究难依然有在。司法机关强制执行占申请强制执行率低，执行到位率则更低，特别是土地违法案件的行政处罚未能及时落实到位；国土资源行政责任追究到位率相对较高，但刑事责任追究难、追究责任偏轻偏软的问题突出。 四是国土资源主管部门没有行政强制权，特别是《行政强制法》规定“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定”，国土资源管理部门查处违法用地、违法建设的难度有所增大。 三、对策建议 （一）真正形成常态化运转的共同监管机制。要将监管责任真正转化为党委政府的自觉行动，真正体现到《党政领导干部违反土地管理规定行为责任追究暂行办法》的要求上来，落实到决策、实施、监管各项具体工作中去。要将监管行为真正分解到防查纠各个环节，实行定期通报、信息共享、联动防控、移交移送、督查督办等制度执行，注重预防预警、规范监管行为、落实查究整改，努力在典型、重大违法案件联动制止、联合查处、督查整改、查事查人上有所作为，发挥好联动监管的震慑、警示、引领作用，真正形成保障科学发展、保护耕地红线的监管机制。 （二）推进落实职能部门和单位的监管责任。土地执法监管责单位要在党委政府的坚强领导下，按照部门职责和上级要求，发挥职能作用，明确监管重点，防止违法行为的发生。对未取得合法用地手续的建设项目，发展改革部门不得办理项目审批、核准手续，规划部门不得办理建设规划许可，建设部门不得发放施工许可证，电力和市政公用企业不得通电、通水、通气，国土资源管理部门不得受理土地登记申请，房产部门不得办理房屋所有权登记手续，金融机构不得发放贷款。未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，工商部门不得登记。对已经形成的违法用地，公检法机关与国土资源部门要加强工作信息通报、协调工作配合，真正形成齐抓共管工作格局。 （三）建立完善预防控制和查纠整改的考核体系。防止违反国家产业政策的各类违法违规行为的发生和蔓延，预防是前提，控制是基础，查纠是重点，整改是手段，考核是保障。要整合各部门各单位职能资源，将联动监管工作落实在各个环节，落实到具体行动上，形成“谁诱发产生违法用地，谁负责整改违法用地”的工作格局。将《党政领导干部违反土地管理规定行为责任追究暂行办法》规定要求充分体现在监管考核上，形成共管责任、个人责任、个人利益相挂钩的干部考核、使用、奖惩体系，坚决问责片面追求GDP而违反科学发展的违法决策和失职渎职行为。要建立土地违法违规行为预警发现、制止查处、整改问责一体化工作机制，大张旗鼓地弘扬依法依规管地用地，旗帜鲜明地惩罚违法违规用地行为，坚决把国家法律法规、管理政策和中央的决策部署落到实处，促进土地资源的可持续利用和保障，促进经济社会持续健康科学发展。 调研单位：潍坊市国土资源局 调研组成员：刘树亮张建峰宋继山李立清
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