【原】中小学常规管理（14）：如何制定中小学学校章程

作者说明：本文主要内容笔者已发表在《中小学校长》2015年第11期。

为加快中小学依法治教和依法治校的进程，推进现代学校制度建设，根据《教育法》第二十六条和第二十八条之规定以及教育部《全面推进依治校实施纲要》（教政法〔2012〕9号）提出的“到2015年，我国全面形成一校一章程的格局”的要求，笔者对中小学学校章程制定情况进行了深入的调研，从中发现中小学在章程的制定和实施过程中都存在不少问题。为此，本文针对问题提出建议，供中小学修订完善学校章程参考。

 一、中小学章程制定中的若干问题

（一）学校对章程制定的重要性认识不足。

当前中小学校长对章程建设在加强学校管理现代化、促进学校内涵发展和提升学校办学品质中的重要性普遍认识严重不足。调研发现：68.7%学校未成立学校章程起草小组，而这些学校章程的起草要么是校长委托办公室或教科室负责，要么是指定某个专人负责，要么是校长亲自“操刀”，或经行政办公会讨论或直接上报督导室；73.9%的学校章程未经学校教职工（代表）大会审议通过，按相关规定未经教职工（代表）大会审议的章程，是无效章程，不具法律效力。此外，我们在审阅学校章程中还发现，一些学校章程主要源自网络“拷贝”，除校名、校址等稍作修改外，其余“照搬拿来”，以致闹出笑话：譬如某小学章程第十六条：“校长对教育教学全面负责，校长由县委宣传部任命”，而本XX区务教育学校校长自上世纪90年代就由区教育工委，而非莫须有的“县委宣传部”任命；又如某校章程第八条：“学校实行校长负责制，在利州区教育局领导下全面负责学校行政工作”，XX区学校与“利州区教育局”八竿子都打不着！再则，学校在网上搜集、参考他校章程后拼装的学校章程比比皆是。这表明部分中小学根本没把学校章程制定当回事，纯属应付检查。

（二）学校章程制定的准备工作不到位。

1.学校对章程的相关知识储备不足。在审阅中，笔者发现不少学校对学校章程的概念、框架层次，内容等缺乏应有的了解。因此，学校章程五花八门：有的演变为学校部门和各类人员的职责大全；有的则成为制度汇编，诸如作息时间、请假制度、学籍管理、绩效分配、年度考核等样样齐全的“大杂烩”；……。显然，学校章程制定者没有搞清学校章程与职责制度的区别。

2.学校对章程涉及的法律、法规、政策等了解不足。学校章程承上启下，既是教育法律、法规、规章的具体化，又是学校内部规章制度的总纲领，但在起草章程之前，学校没有根据章程架构搜集和分类整理相关法律、法规、规章和教育行政机关颁布的规范性文件。因此，有的章程条文找不到对应的法律依据。例如，有66.1%教职工数不足80人的学校在章程中对教职工代表大会制度进行了规定，这与教育部2011年32号令第十五条是相悖的；又如，有的学校章程把《小学管理规程》写成《中小学管理规程》，更有甚者有学校章程提及的政策、法规子虚乌有，只是学校章程起草者臆想有这样的文件存在,如《小学章程管理》、《中学管理规程》等。

3.学校对内部管理制度梳理不足。一些学校在章程制定时没有组织相关人员清理学校已制订的规章制度，也没有将它们分类梳理，不清楚哪些需要保留，也不知道哪些方面与章程内容相关，今后还要制定哪些具体的制度。因此，章程中出现了本该作原则性规定的却作具体规定，本应具体规定的却作原则性的规定。

（三）学校章程内容问题突出

1.内容重叠。例如：有的学校章程在“教务主任职责”中涉及学籍管理，在“教育教学管理”一章又提学籍管理，在“学生管理”一章详细规定学籍管理，还有的在上述基础上专列一章“入学与学籍管理”。很可能，这就是章程“拼盘”带来的“后遗症”。

2.内容缺漏。譬如有的学校在“教育教学管理”一章，只对学校德育和智育进行了规范，而艺术、体育、劳动等则只字未提。据笔者统计，有49.6%学校章程没有对师生的“权利救济”进行规定；36.5%的学校章程未记载“学校、家庭和社会”；81.7%学校章程没有在章程标题下加括号注明该章程通过的机构、核准的机关以及通过、核准的日期。

3.内容越权。学校章程只能对学校内部管理中重大基本问题作出规定，而不能规定上级主管部门职责范围内的事项，否则即为越权。例如，某校章程的第十条“学校直属XX市XX区教育委员会领导，校长由XX区人民政府任命，书记由XX区委组织部任命。”据统计，有51.3%的学校章程都存在类似表述，而此种规定意味着该校章程授权给上级政府或部门任命本校的校长或书记。实际上，公立学校校长、书记是由有关国家机关根据政策法规确定的权限来任命的，校长、书记的考察人选及任命学校章程均无权规定，学校章程无需记载类似条文。

 4. 内容违法。据统计，56.5%的学校章程存在诸如“学校对违法违纪的教职工、学生予以处罚”、“教师由校长聘任”等违法规定。学校可依法对教师、学生进行处分，但无权“处罚”。法律上的“处罚”是指行政机关或其他行政主体按法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的人给予行政制裁的具体行政行为。可见，行政主体才有权“处罚”，而学校不具行政主体资格，对师生进行“处罚”是不合法的；“教师由校长聘任”与《教师法》精神不符，根据《教师法》规定，签订教师聘任合同的双方是学校和教师，而不是校长和教师，校长只是作为学校法定负责人代表学校与教师签订聘任合同，实质上，教师在履行合同过程中所承担法律后果的另一方是学校，而不是校长个人。

4.内容详略不当。许多学校把握不准学校章程内容的详与略。章程内容详略的标准是学校在内部管理中处理重大基本问题时能在章程中找到对应的依据。就章程必要记载事项，若法律、法规已详细具体规定，或学校内部已有具体的规章制度，章程不必照抄，可制定准用性规范，即对规范本身内容不明确规定，仅规定适用该规范时，准予援用其他规范。例如，有些学校章程规定本校教师的权利和义务时，一字不漏地照抄《教师法》第七、第八条。对此，如果章程起草者认为《教师法》已规定全面具体，学校又无其他补充，则可表述为：“本校教师享有《教师法》第七条规定之权利，履行《教师法》第八条规定之义务。”又如，学校章程必须规定学校对教师的奖惩以及对处分不服的校内申诉问题，但该校已有完善的《教师奖惩办法》，则章程规定为“有关教师的奖惩与权利救济，按该校《教师奖惩办法》处理”，而不必详细规定；如果学校制定章程时，还没有具体的教师奖惩规定，但将来肯定要制定，则可按委任性规范处理。委任性规范本身的内容也不明确，而要授权给其他组织制定相关的规范性文件来确定该规范内容，则章程中可如此表述：“有关本校教师的奖惩和权利救济，学校另行制定《教师奖惩办法》予以规定。”就校内重大问题，如果法律规范未作详细规定的，学校内部也不另作具体规定，则章程应就此详细规定，不能因章程强调原则性规定而写得过于简略。

5.语言表述不当。章程是学校具有法律效力的规范性文件，其语言表述应规范而严谨，但100%的学校章程都在不同程度上存在表述不规范现象：一是章程条文未使用完整的陈述句。例如：“学校校训：做最好的自己”,而规范的表述应为：“学校的校训是'做最好的自己’”；二是章程使用缩略语。如学校章程中出现的“党、政、工、队”、“德、智、体、美、劳”、“三个面向”、“五爱”、“五自”、“四有新人”等用语不是正式的书面语，其含义不明，语焉不详，与章程的严肃性、规范性不相称；三是部分章程用词未体现人文关怀。例如，有的学校章程中出现了“不得、不准、不许、禁止”等词语，这表明学校“重管轻育”、“重义务轻权利”传统管理思维。

6.章程内容与校内改革、发展的关系处理不当。有些学校将本校发展的近期目标或未来发展规划写进了章程。例如，某校章程第三条：“学校发展规划：到2015年，学校将成为'××教育’校园文化示范学校、特色学校；到2020年，学校将建成高质量、高素质、高品位的重庆特色学校；到2030年，学校将成为国内有较好知名度的“××教育”特色学校。”显然，该校没有理解章程的本质内涵。章程主要为学校内部管理提供规范，即什么可做，什么不可做，什么事怎样处理。学校章程是就校内重大、基本、常规性的问题作出规定，即这类问题因反复出现，在处理过程中已形成固定的标准和程序，学校如果用强制性、规范性和稳定性的“法”予以固化，就能保证事件处理更公正、合理、有效和前后一致。而学校工作目标、发展规划往往随着时间推移、校长更换、形势发展而不断变化，而章程是稳定性的规范，未经专门的修改程序，章程是不会改变的。因此，用稳定的规范规定随时变化的目标和规划，则与章程规范不符。

（四）章程结构层次混乱。

    1.章程结构不当。尽管部分学校章程体现了学校的个性特色，但文本结构不当直接影响了章程质量。例如，有的学校将反映学校文化特色的办学理念、培养目标、办学规模等单独成章，如此处理显然对章程“总则”理解不到位。章程“总则”是统领学校全局发展的内容。因此，学校的办学理念、培养目标、办学规模等应在“总则”中规范，而不必单独设章；又如某校将“后勤服务”这章放在“教职工”和“学生”之前，没体现学校管理的重心和主次；也有学校章程一章的内容只有一条，以致章程结构失衡；还有个别学校章程没有附则，对章程的审核主体、解释权、施行日期等都没有规定。 

    2.章条内容不符。章程中某章的内容应统领其下的每一条文，但是部分学校章程的“章”与“条”内容不符，各说各话。例如，某校章程的第二章是“组织机构与管理体制”，但是该章第十二条为“学校教学和日常交往使用普通话，使用规范字”。很明显，该条与本章的“组织机构与管理体制”不相关联。

3.条款不分。章程的“款”是“条”组成部分，但一些学校章程或条款合一，或条款不分，或本该两条的内容合而为一，内容冗长，逻辑混乱。例如：某校章程的第十一条“教职工代表大会是学校教职工行使民主权利、依法参与民主管理和监督的基本形式和制度。每学年召开二次教代会，审议学校工作计划、发展规划、教学改革方案、财务预决算、重大基建项目、教职工队伍建设等；讨论教职工奖惩办法、学校资金分配、集体福利等重大决定；就学校教育、教学和管理提出批评或建议。学校实行校务公开制度。校务公开的基本内容为：学校办学方向、发展规划和教育教学改革等重大事项以及涉及教职工权益的重要事项、学校财务收支情况。”

二、深刻领会学校章程的内涵

学校章程是学校基于国家的教育法律、法规和政策，经法定程序通过的关于学校办学定位、基本任务、组织规程、办学规则等重大基本问题的规范性、自律性、纲领性文件。据此定义，我们还可从以下五个维度进一步理解学校章程的内涵：

1. 从目的角度，学校章程是为了确保学校科学发展，实现学校管理从“人治”到“法治”的转变，减少学校发展对校长个人的依赖，避免学校“换校长就换思想”的断层式管理思维模式，从制度上建立学校可持续发展的长效机制。

2. 从地位角度，学校章程是统领学校全局的“基本法”，是学校制定其他规章制度的基础，也是校长办学和管理学校应遵循的基本准则。

3. 从功能角度，学校章程是落实学校办自主权、建立现代学校制度的核心要求，也是中小学实施自主管理、依法接受政府监督的重要依据。

4. 从内容角度，学校章程规定了学校的办学宗旨、发展目标、管理体制等重大基本问题。

5. 从特征角度，学校章程具有：前瞻性——它为全体师生勾勒出了学校发展的蓝图，对全校师生既是一种教育，更是一种激励；规范性——作为学校内部基本法规，它必须在内容设定、表述方式、制定程序和制约措施等方面严谨规范；指向性——它包含了学校的办学目标、培养目标和办学理念，其价值观取向直接为学校实际工作指明了方向；校本性——它既要基于学校办学的历史传统，又必须符合学校的现实条件和发展可能；合法性——学校章程每条每款都要于法有据，符合国家的法律、法规和政策要求，同时，其制定过程也必须经历法定的程序。

三、严格学校章程制定的程序

学校章程是全校师生共同遵守并对其行为产生约束力的规章制度。因此，制定章程是全体师生对学校办学理念、价值取向理解、认同和内化的过程，也是全校教职工参与互动、学法懂法、共同约定、达成共识的过程。学校章程制定一般要经历三个阶段，十个程序：

（一）准备阶段

1.成立“学校章程编制小组”。校长为组长，小组成员一般包括书记、副校长、中层干部、教师代表、学生（高中）代表、家长代表、社区代表、教育专家、法学专家和教育主管部门相关领导。

2.拟定学校章程编制工作日程表。明确什么时间什么人完成什么事项。

3.组织培训。学习学校章程相关知识，借鉴其他兄弟学校制定章程的经验，把握学校章程的基本规范、基本架构和基本内容。

4.搜集、梳理国家的教育法律、法规和政策以及学校内部的各种管理制度。一是了解国家对学校章程记载事项的规范性要求，为章程条文寻找对应的法律依据；二是理清学校内部已制订的规章制度，明确哪些事项作原则性规定，哪些事项作具体性规定。

（二）讨论阶段

5.干群互动，厘清办学思路、形成学校章程草案。编制小组发动教职工全面分析校情，通过“头脑风暴”凝练学校核心理念和办学愿景，在充分讨论基础上形成章程文本草案。

6.拟定章程初稿。学校内部各处室深入讨论章程文本草案，提出修改意见；章程编制小组汇总各室意见，拟定章程初稿。

7.多方征求意见。听取年级组、教研组教师、学生（高中）和家长代表的意见；聘请教育专家和法学专家专题论证；听取教育主管部门、教科研部门领导意见。

8.汇总各方意见，修订完善章程文本，形成章程审议稿。

（三）审定阶段

9.审议通过。编制小组将学校章程审议稿提交教职工（代表）大会审议——根据教职工（代表）讨论提出的修改建议，编制小组对章程审议稿再次修订——大会以无记名方式投票表决通过。

10.上报教育主管行政部门核准。

四、把握学校章程文本的规范

（一）学校章程的标题与题注。学校章程的标题=学校名称+章程，如《重庆市永川区汇龙小学章程》，如果学校章程尚未通过教育行政部门核准，则学校章程后面要加注“草案”字样，如《重庆市永川区汇龙小学章程（草案）》；题注，即指在学校章程标题下面用括号注明的该章程通过和批准的机构或机关及其日期。标明题注是因为公立学校章程只有经教职工（代表）大会通过和教育行政主管部门的核准才能最终生效。

（二）学校章程的基本结构。学校章程一般由标题和正文两部分组成。正文的结构有三种格式：

1.“总则+分则+附则”式。这是最常见的一种格式。总则是章程的第一章；附则为最后一章；分则由若干章组成。每章根据实际需要由若干条组成，各章各条由低到高依序排列，各条下面可设款。每章、每条一律用汉字数词表示，如“第一章”、“第二条”等。其中，总则条文是统帅学校章程的纲领，主要包括三个方面：制定章程的目的和依据、反映学校的基本概况（如学校名称、地址、性质、学制等）、体现学校的理念文化（如校训、校徽、校旗等）；分则是学校章程的实体内容，是学校具体行为准则的表述，其章、条的数量视学校具体实际而定，各章彼此独立，一般按自上而下（如先管理体制、机构设置，再教师、学生管理）、由内到外（如先规范学校内部事项，后规定家庭、社会事项）、先主后次（如先记载教育教学管理、后记载校产财务管理）等原则安排分则的章和条；附则是章程的最后一章，它对总则和分则起补充解释和保障实施的作用，它主要包括章程的生效条件、修改程序、解释权归属、施行日期等。

2.“总纲+分章+附则”式。其中，“总纲”实质上就是“总则+分则+附则”式中“总则”部分的内容，只是“总纲”部分不分章、条、款；“分章”即“总则+分则+附则”式中的“分则”，其章条顺序由低到高依次排列，附则为最后一章。

3.“条目”式。其特点是不分章，只分条。从第一条依次排列到最后一条，每条可分款，也不设附则。

（三）学校章程正文的层次。学校章程以条文形式表述其内容。为保证学校章程所确立的行为准则更加严谨规范，在处理校内具体事项或正式文书中方便引用章程条款，通常把章程的正文组合成一个层次清晰，内在联系紧密的有机体。学校章程常用章、条、款等三个层次。如果条文不多，则不用分章，只用条、款两个层次即可。“章”和“条”序号用中文依次表述。“条”的顺序不因分章而中断，每条后面不用标点符号（如冒号），只空一格即可。章程条文不宜过长，也不宜过短。“款”是“条”下面的组成部分，一般不编序号，只用自然段区分，一个条文下面有几个自然段就有几款。

（四）学校章程的表述。

1.章程语言表述应规范。首先，章程条文应以完整的陈述句表述。如某校章程中出现的“学校校训：做最好的自己”就属表述不当，而规范表述应为：“学校的校训是做最好的自己”；其次，章程一般不用“党、政、工、队”、“五自”、“五爱”等含义不明，语焉不详的缩略用语；第三，章程用词应尽量体现“人文”关怀。如应多使用“有权、鼓励、倡导、可以”等用语，而通常不使用“不得、禁止、不准、不许”等词语，即章程应尽量改变过去“重管轻育”、“重义务轻权利”等习惯管理思维。

2.章程表述不能越权或与法律抵触。首先，学校章程只能规定学校内部重大基本事项，而不能越权规定上级行政部门职权范围内的事项。例如，某校章程的第十条“学校直属重庆市永川区教育委员会，校长由永川区人民政府任命，书记由永川区委组织部任命。”实际上，公立学校校长、书记是由有关国家机关根据政策法规确定的权限来任命的，学校章程无权规定校长、书记的任命，也无需记载类似条文。其次，章程表述不能违反国家的法律、法规。如某校章程的第十一条“学校对在工作中犯有严重错误或在工作中出现重大事故的干部、教职工按分管权限进行处罚或提出处罚意见”，但法律上的“处罚”一般是指行政机关或其他行政主体按法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的人给予行政制裁的具体行政行为。而学校不是行政主体，无权“处罚”，“处罚”应更正为“处分”。又如某校章程的第十六条“教师由校长聘任，聘期为三个学年。对于不能胜任工作的教职工，学校安排其他工作；对于拒不接受学校工作变动的，校长可以解聘。”其中“教师由校长聘任”与《教师法》精神不符。根据《教师法》第十七条规定，聘任合同签订的双方是学校与教师，而非校长，校长只是作为学校法人代表与教师签订聘任合同；再则，教师在履行合同中所承担法律后果的另一方也是学校，而非校长个人。至于“校长可以解聘（教职工）”同样违反了《教师法》第三十七条的规定。

3.章程表述详略得当。章程表述详略与否取决于学校在处理内部重大基本问题时能否在章程中找到相应的依据。就章程记载事项，若法律、法规已详细具体规定，或学校内部已有相关制度，章程则无需原文照搬，而通常采用“准用性规范”，即对行为模式和法律后果不作明确规定，只需规定援引、比照某法律条文规范，或参照其他业已明文规定的现行制度规范。如章程在规定教师的权利和义务时学校又无新增内容，则表述为：“学校教师享有《教师法》第七条规定之权利，履行《教师法》第八条规定之义务”。又如，学校章程一般必须对教师的奖惩以及对处分不服的校内申诉问题作出相应规定，但如果该校已制定有《教师奖惩规定》，则章程表述为“教师的奖惩与权利救济，按学校《教师奖惩规定》处理”；如果章程制定时，学校尚未制定《教师奖惩规定》，但将来一定要制定，则按“委任性规范”处理，即在规范尚未明确的内容时，学校今后将委托某个部门予以规范，则章程条文可表述为：“有关学校教师的奖惩和权利救济，学校另行制定《教师奖惩办法》。”就学校重大基本问题，如果法律规范未作详细规定的，学校内部今后也不再另作规范，则章程就要详细规定。

4.随时变化的事项如工作目标、发展规划等不能在章程中表述。例如，某校章程第三条“学校发展规划：到2015年，学校将成为'××教育’校园文化示范学校、特色学校；到2020年，学校将建成高质量、高素质、高品位的重庆特色学校；到2030年，学校将成为国内有较好知名度的“××教育”特色学校。”显然，该校没有理解章程的核心内涵。学校章程是就校内重大基本、反复出现的常规性问题作出规定，并对过去处理此类问题所形成的标准和程序用强制性、规范性和稳定性的“法”予以固化，以保证问题处理更公正、合理、有效、前后一致。而学校工作目标、发展规划往往因时间推移、校长变更、形势发展而发生变化，这与章程未经专门修改程序不能改变的稳定规范不符。

五、明确学校章程的内容

目前我国相关法律还没有对中小学章程的主要内容作出明确而具体的规定，笔者以下根据校章程的定义、《高等教育法》和国外法律的相关规定以及国内教育先进地区中小学制定学校章程的积极经验，按照“总则+分则+附则”式列举中小学章程内容：

（一）总则。总则部分主要包括：学校章程制定目的与依据、学校名称、地址、性质、隶属关系、学制、办学规模、办学宗旨与使命、学校发展目标、师生发展目标、文化精神与办学特色、学校标识、学校发展规划的制定等。

（二）分则。分则部分主要包括：

1.学校内部治理结构与运行机制：校长负责制、校长职权、党团组织、工会与教代会制度、中层管理机构、其他常设机构、重大决策制度、信息公开与档案管理制度、校内维权、平安校园制度、办学监督等。

2.教育教学管理：教育教学管理架构、德育管理、班级管理、社团管理、课程管理、教学管理、课堂管理、体育健康教育管理、心理健康教育管理、艺术、科技、劳技教育管理、设施设备管理、信息技术管理、教育科研管理等。

3.学生：学生入学、学生的权利与义务、学籍管理、学生评价、学生奖惩、学生膳宿、学生资助、学生自治、学生评教、学生权利维护等。

4.教职工：人事制度、教师权利与义务、职工权利与义务、教师培训、教职工待遇、班主任、教师考核、教师奖惩等

5.学校资产：开办资金与金费来源、资产保护、资产管理与使用、资产安全、财务管理制度、学校收费、社会捐赠等。

6.社会与家庭、社会：育人体系、家长委员会、家长学校与家校联系机制、社区服务、综合治理、校友会、对外合作交流等。

（三）附则。附则主要包括：制度体系建设、章程生效程序、法治统一原则、章程修订程序等。

上述内容，各中小学应按照学校章程必要记载事项（法律明确规定学校章程应该记载的事项）和任意记载事项（学校举办者任意记载的事项）的要求，结合学校实际需要，有针对性地选择规范章程内容。

此外，教育行政主管部门也应高度重视中小学章程建设，不能简单发文布置和督导检查，而应提供支持性和指导性的帮助：一要组织开展各中小学章程编制人员的专题培训，让他们了解章程编制的基本要求和规范；二要组建中小学章程编制专家咨询小组，小组成员应由熟知法律、法规、教育、教学和管理的专家组成，以便随时能为中小学章程编制时答疑解难；三要以点带面，分步推进。督导室可从高中、初中和小学中分别挑选理念先进、基础较好的学校作为章程建设试点单位，其目的是为其他中小学章程编制提供样本范例，以减轻基层学校章程编制的难度。

参考文献：

［1］陈立鹏、李瑞玲.学校章程制定中问题及对策[J].中小学管理，2006，（10）

［2］陈韶峰.关于当前学校章程制定的若干问题[J].上海教育科研，2003，（7）.

［3］陈韶峰.从结构上完善中小学章程[J].教学与管理，2004，（10）.

［4］黄兆龙.也谈现代学校章程（上）[J].中小学管理，1999年，（10）.

［5］黄兆龙.也谈现代学校章程（下）[J].中小学管理，1999，（11）.