论依法管理地热水矿泉水资源
陕西省国土资源厅 黄平稳
地热水、矿泉水的法定性质是什么？地热水、矿泉水管理适用何种法律法规?谁是地热水、矿泉水监督管理的法定行政主体?地热水、矿泉水能否作为地方水法实施办法调整规范的适用对象?怎样依法管理和保护地热水、矿泉水资源?这些问题不搞清楚，不但难以制定出一部正确可行的地方水法实施办法，还会与我国现行有效的诸多法律、行政法规等上位法相抵触，从而给地方水法规建设和地热水、矿泉水的管理秩序带来不可低估的冲击、扰乱和损害。因此，这些问题应当引起立法机关的高度重视，也值得本次论坛与会代表和专家的深入研讨。 笔者愿借此机会抛砖引玉，以就教于明者。
开门见山地讲，笔者对《陕西省实施〈中华人民共和国水法〉办法》（送审稿）第二条"本办法所称水资源是指地表水和地下水（包括地热水、矿泉水）"的规定，是持有异议的。笔者认为，把地热水、矿泉水包括在地下水概念之内，进而将它们规定为该实施办法调整规范的适用对象，是完全错误的。这样的规定，是对现行水法第二条第二款的随意篡改，是对现行矿产资源法律法规的直接抵触，也是一种在立法上以下代上，擅自界定法律概念和调整对象的越权行为。为此，笔者主张并建议将送审稿第二条中"包括地热水、矿泉水"的文字会部删除，其他条款中涉及地热水、矿泉水的文字亦应去掉。
以下，笔者将对上述重要问题和主张建议，依次亮明看法，加以论证。
一、关于地热水、矿泉水的法定性质问题
（一）地热水、矿泉水均为矿产资源和法定矿种，它们的法定性质确凿无疑，毋庸争议。地热水、矿泉水被依法定8位接矿产资源管理，是国际上的通行做法。《波兰地质和采矿法》（1994 年2月4日颁布）第五条第四款规定∶"在本法中，除卤水、热泉水及医疗用地下水之外的地下水不作为矿产计"。第五款将上述三者通称为"水矿床"。《土耳其采矿法》（1985年公布）第二条将"矿产"分为五类∶"1、能源矿产；2、金属矿产；3、工业矿物；4、宝石；5、为开采以上提到的矿产而开发利用的水、气资源。"国际上通常把地热水、矿泉水称为"地下矿水"。我国历来也将地热水、矿泉水作为矿产资源管理。1994年国务院颁行的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（国务院令第152号）第二条规定∶"矿产资源是由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源"。并在其附件——《矿产资源分类细目》中明确规定地热（包括 25℃以上的地下热水，下同，后文有详述）、矿泉水都是矿产资源的种类之一，它们被分别划入能源矿产类和水气矿产类之内。同年国务院颁行的《矿产资源补偿费征收管理规定》（国务院令第150号）的附录——《矿产资源补偿费费率表》，明确规定地热、矿泉水均为征收矿产资源补偿费的独立矿种，其费率分别为3%和4%。1998年2月12日国务院分别以第240、 241号令颁行的《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》，都把地热、矿泉水明确地列入其附录——《国务院地质矿产主管部门审批发证矿种目录》之中，它们分别为第七、第三十四种矿种。国务院根据矿产资源法制定并颁行的上述四部行政法规，毫无例外地一以贯之地十分清楚地确定了地热水、矿泉水均为矿产资源和独立矿种。它们的法定性质，敢问有谁能找出任何一部其他法律、行政法规予以否认?
（二）地热、矿泉水与地下水是三个法定的并列矿种，它们之间既互不等同，也互不从属。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》附件《矿产资源分类细目》（一）能源矿产中，列有地热;细目（四）水气矿产中，列有地下水、矿泉水。由此可见，地热、矿泉水与地下水是三个不同的概念。国务院第 150、152号令不仅确定了这三者均为独立矿种，而且划定它们是与其它 160多种矿产资源相并列的矿种;第 150号令不仅明确规定了征收开采地热、矿泉水矿产资源的费率，还单独特别指明∶"地下水"的"费率及征收管理办法由国务院另行规定。这充分说明，绝对不能在地热、矿泉水、地下水三者之间想当然地划等号，"地下水"也绝非"地热"、"矿泉水"的上位属概念。它们之间是各自独立、平行并列、互不隶属、互不替代的关系。它们之所以都被列为法定并列矿种，那是因为三者都符合国务院第 152号令第二条对"矿产资源"所下的定义，别无他故。按照国家技术监督局1989年8月29日批准发布、1990年 6 月1日实施的《中华人民共和国国家标准》（GB11615- 89）规定，地热资源是在我国当前技术经济条件下，地壳内可供开发利用的地热能、地热流体及其有用组分。该标准将地热资源按温度分为高温地热资源（≥150℃），中温地热资源（夫于等于90℃小于150℃）和低温地热资源（大于等于25℃小于 90℃）三类。其中低温地热资源里，又按温度区间分为热水（大于等于 60℃小于90℃）、温热水（大于等于 40℃小于 60℃）和温水（大于等于 25℃小于 40℃）三项，由此可见，≥25℃的地下热水是呈液相的地热而不是地下水。地热水毫无疑义地被包含在地热矿种之内。按照国家技术监督局 1995 年 8月17日批准发布，1996 年8月1日实施的《中华人民共和国国家标准》（GB8537-1995）规定，"饮用天然矿泉水"的定义是"从地下深处自然涌出的或经人工揭露的，未受污染的地下矿水;含有一定量的矿物盐、微量元素或二氧化碳气体;在通常情况下，其化学成份流量、水温等动态在天然波动范围内相对稳定"。按照以上两个国家标准的规定，地热水、矿泉水不折不扣地属于"由地质作用形成的，具有利用价值的，呈液态的自然资源"，即名副其实的矿产资源。国务院"两令"和两个"国家标准"如此明晰如此科学如此严格地把地热水、矿泉水界定为与地下水既不互等又不互容的并列矿种，敢问有准能找出任何一部其他法律、行政法规或国家标准否定它们的这一法定属性?
（三）所谓"地热水、矿泉水是地下水而非矿产资源"的见解，纯系歪理邪说，以言代法。有论者曾断言∶"地热水、矿泉水是地下水的重要组成部分"。请问，这一立论难道不要一点法律依据和理论根据吗?有哪一部国家法律、行政法规、国家标准作出了如许的规定或界定?他们还说，地热水、矿泉水究其本质，是地下水的一种，只是由于地下赋存条件的不同，水温及所含微量元素有所差异。持此说者缺乏矿产资源法律知识，他们不知道或不愿意承认国务院四部矿产资源行政法规早已把地热水、矿泉水确定为与地下水既不等同、又不互属、并列而又独立的矿种;他们也缺乏地质学和国标知识，难道地热水、矿泉水与地下水不正是由于因受不同地质作用而形成的、具有不同利用价值的、互有区别的三种矿产资源吗?难道《国家标准》不正是根据"水温及所含微量元素有所差异"（当然还远不止此点），而把它们三者划分开来吗?他们的哲学知识和逻辑知识也不敢恭维。所谓"差异"，就是不同事物具有各不相同的特殊性。事物的本质属性都是由其固有的内在的自身特殊性决定的。水温≥25℃时，国标就定为地热资源（含地热水）;<25℃时，就是普通地下水。矿物盐、微量元素或三氧化碳气体的含量达到国家标准的，就认定其为饮用天然矿泉水;达不到的，就是地下淡水。正面来说，恰恰因为地热水、矿泉水与地下水具有不同的特殊性，因而具有不同的本质属性，因而不能妄言"地热水、矿泉水是地下水的一种";反过来说，"只是由于地下赋存条件的不同，水温及所含微量元素有所差异"，"地热水、矿泉水究其本质就是地下水"云云，简直就是对哲学和逻辑学的羞辱!从本质上来讲，所谓矿泉水，就是含有一定量矿物质的"地下矿水";所谓地热水，就是热水型地热。地热按在地下存在形式可分为热水型、蒸气型、地压型、岩浆型和干热岩型五种。其中热水型地热资源约占地热能量的 20%，地下热水中的水仅是传递地热能的载体。地热以其温度和化学组分（矿物质）为显著特征，并以此区别于一般地下淡水。那么，热水型地热与地下淡水究竟有那些主要区别呢?一是温度∶地下热水的温度下限为 25℃;而地下淡水则是在 25℃以下。二是物质组成∶ 地热流体含有特殊的矿物质（Hg、 As、Sb、Bi、F、B、Br、I、Li、Cu、Zn、Fe、Se、Ti等）并达到相当的丰度。火山或岩浆期或构造活动形成的地热流体中还含有特殊的气体（H，S、CO2、CHa、SO2、N2、Hz、HF、 NH3和放射性氢、镭等）。这些成份是地热资源综合开发利用的重要内容。地下淡水则不含或含少量上述成份，含量过高还常常成为有害杂质。三是成因和运动方式∶ 地热资源来自地下深处，是地质时期的产物，一般年龄在万年以上，并具有不可再生的特点。地下淡水可分浅层水和深层水。浅层水与大气降水、地表水有直接联系，而深层水与降水和地表水的联系一般不明显。地下淡水只要合理开发利用，可以永续使用。四是计量单位∶地热资源按国际规定用"大卡"、"焦耳"、"千瓦"等能量单位计算。地下淡水则以"升"、"立方"等体积单位计算。凡此种种，都充分证明，地热水、矿泉水是矿产资源而非地下水。
二、关于地热水、矿泉水的法定管理职责问题
（一）地热水、矿泉水的勘查、开发、利用、保护和管理，适用矿产资源法律法规。《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款规定∶"勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记"。第五条规定∶"国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度";"开采矿产资源，必须按照国家规定缴纳资源税和资源补偿费"。《矿产资源补偿费征收管理规定》第二条规定∶"在中华人民共和国领域和其他管辖海域开采矿产资源，应当依照本规定缴纳矿产资源补偿费; 法律、行政法规另有规定的，从其规定"。《矿产资源开采登记管理办法》第六条第三款规定∶"准予登记的，采矿权申请人应当自收到通知之日起 30 日内，依照本办法第九条的规定缴纳采矿权使用费，并依照本办法第十条的规定缴纳国家出
资勘查形成的采矿权价款，办理登记手续，领取采矿许可证成为采矿权人"。第九条规定∶"国家实行采矿权有偿取得的制度。采矿权使用费，按照矿区范围的面积逐年缴纳，标准为每平方公里每年1000元"。1999年11月 30日颁行的《陕西省矿产资源管理条例》第二十二条第二项规定，在陕西省境内申请开采地热、矿泉水，"由省人民政府地质矿产主管部门审批誉记，并颁发采矿许可证"。1994年 12月27日以陕西省人民政府第9号令颁行的《陕西省矿产资源补偿费征收管理实施办法》
三十三条规定∶"地热水、矿泉水的矿产资源补偿费征收按照本办法执行。地下水的矿产资源补偿费征收办法待国家规定后另行规定。""水资源费的征收仍按国家及本省有关规定执。"从以上矿产资源法律、行政法规、地方法规和省政府规章的一系列明文规定中，我们不难了解和掌握关于地热水、矿泉水的基本法律制度和法定管理职责，其主要内容包括∶ 地热水、矿泉水均为矿产资源和法定矿种，均应接受矿产资源法律法规的规范和调整;地质矿产主管部门是地热水、矿泉水行政
理的法定行政主体;开采地热水、矿泉水必须依法办理采矿登记手续，有偿取得采矿许可证，方能成为合法的采矿权人，否则即属于法所禁止的"无证采矿"，并应受到依法查处和员任追究;在我省申请勘查、开采地热、矿泉水，均由省人民峻府地质矿产主管部门（即陕西省国土资源厅）审批登记，并颁发勘查许可证、采矿许可证;开采地热水、矿泉水的采矿权人，必须依法向地质矿产行政主管部门缴纳采矿权使用费、矿产资源补偿费和采矿权价款，这是采矿权人必须履行的法定义务，等等。概括地说，就是地热水、矿泉水的勘查、开发、利用、保护和管理适用矿产资源法律法规。敢问有谁能有根有据地反证它们不适用矿产资源法律法规?
（二）地热水、矿泉水的勘查、开采、利用、保护和管理，不适用水资源法律法规。1988年颁行的《中华人民共和国水法》第二条规定∶"本法所称水资源，是指地表水和地下水。在中华人民共和国领域内开发、利用、保护、管理水资源，防治水害，必须遵守本法"。2002年修订颁布的《中华人民共和国水法》第二条规定∶"在中华人民共和国领域内开发、利用、节约、保护、管理水资源，防治水害，适用本办法"。"本法所称水资源，包括地表水和地下水"。显而易见，无论是老《水法》还是新《水法》，它们所称的水资源，都指的是地表水和地下水，并不包括地热水和矿泉水。1993年国务院以第119 号令颁行的《取水许可证制度实施办法》第二条规定∶"本办法所称取水，是指利用水工程或者机械提水设施直接从江河、湖泊或者地下取水。一切取水单位和个人，除本办法第三条、第四条规定的情形外，都应当依照本办法申请取水许可证，并依照规定取水"。显而易见，这部行政法规所称的取水，指定取的仍然是地表水和地下水，同样不包括地热水和矿泉水。因此，地热水、矿泉水的勘查、开发、利用、保护和管理是不适用水资源法律法规的。其实，依照现行法律法规规定，地热水、矿点水的勘查、开发、利用、保护和管理适用矿产资源法律法规而不适用水资源法律法规，本来早就成为不争的法律事实和定论了。然而，自从1994年国务院第 150、152 号令明确地热水、矿泉水适用《矿产资源法》及其配套法规之后，仍有人不负责任地宣传矿泉水、地下热水适用于《水法》。由此给地方人民政府立法执法工作造成了一定的混乱和困难，先后有福建、天津、辽宁、河北四省市专文向国务院进行了请示。为此，经国务院领导同志同意，原国务院法制局陆续对这四省市人民政府法制局（办）复函作过明确的答复∶"矿泉水和地下热水的勘查、开发、利用、保护和管理，适用《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》和《矿产资源补偿费征收管理规定》。鉴于矿泉水、地下热水管理与水资源管理关系较为密切，且有一定影响，在依法办理矿泉水或者地下热水的开采登记手续时，应当附具水行政主管部门的审查意见"。请看，这四件函复都分明肯定矿泉水和地下热水的勘查、开发、利用、保护和管理适用《矿产资源法》及其配套法规·难道对此可以视而不见，故作糊涂，硬说适用《水法》吗?
（三）所谓对地热水、矿泉水"由水行政主管部门实施统-管理具有充分的法律依据"之说，不仅不能成立，而且是对相关法律法规的任意歪曲。持以上观念的人还煞有介事地说《中华人民共和国水法》第二条明确规定，"本法所称水资源，是指地表水和地下水"。《矿产资源法实施细则》第四十四条规定，"地下水资源的勘察，适用《矿产资源法》和本细则，地下水资源的开发、利用、保护和管理，适用《水法》和有关的行政法规"。国务院《水污染防治法实施细则》第三十四条同样明确规定将"有医疗价值和特殊经济价值的地热水、温泉水和矿泉水"纳入地下水保护管理范围。因此，地热水、矿泉水作为地下水的组成部分，由水行政主管部门实施统一管理具有充分的法律依据。以上说法，不讲历史逻辑，不讲法律逻辑，甚至连起码的形式逻辑都不讲，句句充斥着对所引用的三部法律、行政法规的偷换概念、断章取义、随意引伸和恣意歪曲。《水法》第二条明确规定∶"本法所称水资源，是指地表水和地下水"，它却将其偷换为地热水、矿泉水，然后就巧妙地化作为"由水行政主管部门实施统一管理"的"充分法律依据"了;《矿产资源法实施细则》第四十四条明明规定∶"地下水资源具有水资源和矿产资源的双重属性。地下水资源的勘查，适用《矿产资源法》和本细则;地下水资源的开发、利用、保护和管理，适用《水法》和有关的行政法规。"它却有意砍掉了判定地下水资源具有双重属性的不利于自己论点的第一句话，然后也不管"地下水资源的勘查，适用《矿产资源法》和本细则"第二句话，再后也不管第三句话中关于"地下水资源的开发、利用、保护和管理适用有关的行政法规（如《水污染防治法实施细则》等）"的规定，最后只消祭起"偷换概念+断章取义"的法宝，《矿产资源法实施细则》和《水污染防治法实施细则》等有关行政法规，也都统统悄悄地乖乖地变成了"由水行政主管部门"对地热水、矿泉水"实施统一管理的法律依据"了!《水污染防治法实施细则》第三十四条明明规定∶"开采多层地下水时，对下列含水层应当分层开采，不得混合开采∶……（四）有医疗价值和特殊经济价值的地下热水、温泉水和矿泉水"。请读者在此要格外仔细注意∶第一，这条规定是在该实施细则"第四章 防止地下水污染"下设定的条项，它指的是防止多层地下水体污染的具体措施，并不是对地下水或地热水、矿泉水管理适用法律的专门规定;第二，按照《中华人民共和国水污染防治法》第二条"本法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治"和新《水法》第八十一条第二款"水污染防治，衣照水污染防治法的规定执行"的规定，地表水体和地下水体的污染防治，适用于《水污染防治法》，并不适用《水法》; 第三，按照《水污染防治法》第四条第一款"各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关"和第三款"各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理"的规定，水污染防治的法定监督管理机关是各级人民政府的环境保护部门，并不是水利管理部门;它只是诸多负有协管职责的部门之一。然而，有人竟全然不顾法律对水污染防治适用范围和实施统一监督管理机关的上述规定，一把推开这些大前提，再运用"偷换概念+断章取义+随意引伸"的戏法，又将《水污染防治法实施细则》"推理"成"由水行政主管部门"对地热水、矿泉水"实施统一管理的法律依据"了。于是，地质矿产主管部门、环境保护部门以及其他相关行政主管部门的法定职责，眨眼间便都成为水行政主管部门的权力了。"踏破铁鞋无觅处，得来全不费功夫"。真是深谙曲解法律之妙呀!
三、关于地热水、矿泉水监督管理的法定行政主体问题（一）各级人民政府地质矿产主管部门是地热水、矿泉水监督管理的法定行政主体。《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定∶"矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。"第十一条规定∶"国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。国务院有关主管部门协助国务院地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。""省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作"。第四十五条规定∶"本法第三十九条、第四十条、第四十二条规定的行政处罚，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限决定"。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第八条第三款规定∶"设区的市人民政府、自治州人民政府和县级人民政府及其负责管理矿产资源的部门，依法对市级人民政府批准开办的国有矿山企业和本行政区域内的集体所有制矿山企业、私营矿山企业、个体采矿者以及在本行政区域内从事勘查施工的单位和个人进行监督管理，依法保护探矿权人、采矿权人的合法权益"。国务院颁行的《矿产资源补偿费征收管理规定》第七条第一款规定∶"矿产资源补偿费由地质矿产主管部门会同财政部门征收"。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第四条规定，勘查矿产资源分别由国务院地质矿产主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记，颁发勘查许可证。《矿产资源开采登记管理办法》第三条规定，开采矿产资源分别由国务院地质矿产主管部门或者县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门审批登记，颁发采矿许可证。《矿产资源法》及其一系列配套法如此明确如此肯定如此一致地规定，各级人民政府地质矿产主管部门是依照法定权限对矿产资源实施监督管理的行政主体;而地热水、矿泉水均为矿产资源和法定矿种，对其实施监督管理的法定行政主体自然是各级地质矿产行政主管部门。这是题中应有之义，谁都无权另作他解;这是法定规范规矩，谁都应当遵照执行。不仅是矿产资源法律、行政法规作了上述明确规定，而且在依据上位法并结合我省实际制定的、适用在我省行政区域内勘查、开采和管理矿产资源的地方法规——1999 年 11月30日颁行的《陕西省矿产资源管理条例》中，进一步作了更直接更具体的规定。该条例第三条规定∶"省人民政府地质矿产主管部门主管本省行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省人民政府有关部门按照各自职责协助省人民政府地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作"。"市（地区）、县（市、区）人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。市（地区）、县（市、区）人民政府有关部门按照各自职责协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作"。第十条规定指明，在陕西省境内申请勘查矿产资源，除了依法由国务院地质矿产主管部门负责审批登记的范围和矿种以外，均由省人民政府地质矿产主管部门审批登记，颁发勘查许可证。即负责我省矿产资源（当然包括地热、矿泉水在内）勘查的法定登记管理机关，只有国务院和省人民政府的地质矿产主管部门两家，别无第三家。第二十二条第二项更直截了当地指名申请开采地热、矿泉水由省人民政府地质矿产主管部门审批登记，并颁发采矿许可证。第四十一条也明确规定∶"县级以上人民政府地质矿产主管部门应当依法加强对所辖行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作，查处违法勘查、开采矿产资源的行为，维护矿产资源勘查、开采的正常秩序。"综上所述，矿产资源法律、行政法规和陕西省地方法规莫不规定各级人民政府地质矿产主管部门是地热水、矿泉水监督管理的法定行政主体。敢问有谁能找出任何一部其他现行法律、行政法规或地方法规予以否定吗?
（二）未依法取得勘查许可证、采矿许可证者，一律不得勘查、开采地热水、矿泉水资源。《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定∶"勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记";"国家保护探矿板和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏"。"从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件"。第五条规定∶"国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度"。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第五条规定∶"国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源，必须依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权;开采矿产资源。必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权"。第六条明确界定了探矿权、采矿权用语在《矿产资源法》及本细则中的"含义"∶"探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人"。"采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人"。这些规定充分表明∶勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经法定登记管理机关批准有偿取得探矿权、采矿权，并办理登记手续，领取勘查许可证、采矿许可证，成为合法的探矿权人、采矿权人之后，才能从事相关的矿产资源勘查、开采活动，并受到国家法律的保护。任何单位和个人，凡未依法取得勘查许可证、采矿许可证的，都不是合法的矿业权人，因而也都不受国家法律保护;凡未依法持有勘查许可证或采矿许可证而擅自进行勘查工作或采矿的，均属无证勘查或无证开采的违法行为，不但不受国法保护，而且要被依法处罚和制裁。不言而喻∶地热水、矿泉水既然是矿产资源和法定矿种，那么，勘查、开采地热水、矿泉水资源当然完全适用于矿产资源法律法规的上述规定了，当然必须无例外地持有合法有效的勘查许可证、采矿许可证了!难道可以容许什么特殊人物、特殊单位、特殊部门、特殊机关置身于法律之外或之上吗?俗话说得好∶大千世界，无奇不有。出乎常人常理意料之外，果真有人对这，些法律规定颇有微词。他们似乎不敢直接否定勘查地热水、矿泉水资源必须依法取得探矿权、领取勘查许可证的法律规定，但对开采地热水、矿泉水资源必须依法取得采矿权、领取采矿许可证的法律规定，却心存非议，集中发难。他们所持的代表性高见有二∶ 其一曰∶"开采矿泉水、地热水，只办理取水许可证，不再办理采矿许可证"。此言大谬不然，这是因为∶ 第-，它与原国务院法制局 1998年1月给原地质矿产部的《关于勘查、开采矿泉水、地下热水行政管理适用法律有关问题的复函》直接相抵触。因为该函明确答复到∶"矿泉水和地下热水的勘查、开发、利用、保护和管理，适用《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》和《矿产资源补偿费征收管理规定》。鉴于矿泉水、地下热水管理与水资源管理关系较为密切，在依法办理矿泉水或者地下热水的干采登记手续时，应当附具水行政主管部门的审查意见。为了避免重复管理、重复收费，对于依法取得矿泉水或者地下热水采矿许可证的，不再办理取水许可证"。此言为什么要同国务完法制部门所作的这一适用法律解释相违背呢?第二，它更与《矿产资源法》及其配套行政法规等上位法关于开采矿产资源（包括矿泉水、地热水在内）必须依法办理采矿许可证的一系列明文规定相抵触，从来就没有一部法律、行政法规规定过∶"开采矿泉水、地热水，只办理取水许可证，不再办理采矿许可证"。第三，它本身存在语病。因为办理和颁发采矿许可证是地质矿产行政主管部门的法定职责，水行政主管部门无权也从未办理或颁发过采矿许可证（否则即属越权行政），那它怎么能"不再办理采矿许可证"呢?其二曰∶"开采矿泉水、地热水，只须持有取水许可证，不必持有采矿许可证"。这个说法在水资源法律法规和矿产资源法律法规上都是根本站不住脚的。第一，依照《水法》第二条和1993 年国务院颁行的《取水许可制度实施办法》第二条第一款的规定，除了法定情形之外，只要持有取水许可证，就可以"利用水工程或者机械提水设施直接从江河、湖泊或者地下取水"。但矿泉水、地热水姓"矿"不姓"水"，它们不是水资源法律法规所规定的"地表和地下水"。因此，仅持有取水许可证并不意味着在法律上具有从事开采矿泉水、地热水的资格和权利。第二，依照现行矿产资源法律法规和国土资源部"三定"规定，开采任何矿产资源，都得持有地质矿产主管部门颁发的采矿许可证。即使是开采像黄金等"国家规定实行保护性开采的特定矿种"，同样得领取采矿许可证，依法取得采矿权。如果矿山企业仅持有黄金行业管理部门同意其开办黄金矿山的凭证——《开采黄金批准证书》就从事采矿活动，那一定会被视为无证开采而受到依法处罚的。难道"开采矿泉水、地热水"就可以"只须持有取水许可证，不必持有采矿许可证"吗?第三，某权威文件规定得十分清楚，"开采已探明的矿泉水、地热水"，"先办理取水许可证"，"凭取水许可证向地质矿产行政主管部门登记，办理相应的采矿许可证"。请问，难道有"先"没有"后"吗?无"后"怎么言"先"?难道"先办理取水许可证"就是"只须持有取水许可证"，"办理相应的采矿许可证"就是"不必持有采矿许可证"吗?总而言之，只有依法取得勘查许可证、采矿许可证，最终成为合法的探矿权人、采矿权人，才能从事勘查、开采矿泉水、地热水的活动。这是一条不可逾越的法律"红线"，任何人凭任何借口企图绕过它、跨过它、践踏它，都只能是一厢情愿。
四、关于地热水、矿泉水能否作为陕西省实施水法办法的调整对象问题
（一）《陕西省实施〈中华人民共和国水法〉办法》（送审稿）将地热水、矿泉水包括在本办法适用对象之内的规定，不仅没有任何上位法的依据，而且是对《中华人民共和国水法》（下称《水法》）关于本法调整对象的篡改。送审稿第一条称∶"根据《中华人民共和国水法》，制定本办法"。由此可见，制定本办法的唯一上位法依据是《水法》。然而，查对一下 1988年颁行的老《水法》，它在第二条中分明规定∶"本法所称水资源，是指地表水和地下水";查对一下 2002年颁行的新《水法》，它也在第二条中分明规定∶"本办法所称水资源，包括地表水口地下水"。无论老《水法》，还是新《水法》，虽然两者相间-四年，但对"水资源"概念的界定却是完全一致的，都没有作出所谓"水资源是指地表水和地下水（包括地热水、矿泉水严的法律规定。请问送审稿的撰稿者，我国现行法律中有哪部法律作出了上述"规定"?新、老《水法》中有如此"规定"吗?既然都没有，那么这种"规定"的法律依据究竟何在?篡改了现行《水法》关于"水资源"概念的界定和该法调整规范适用对象的法律规定，然后又堂而皇之地称"根据《中华人民共和国水法》制定本办法"，这能自圆其说吗?能不贻笑大方吗?
（二）我国现行地方性水法规中从未出现过"本办法所称水资源，是指地表水和地下水（包括地热水、矿泉水）"这样的规定，该送审稿堪称始作俑者。谓汝不信，且看事实∶ 1991年1月29日陕西省人大常委会公布施行了《陕西省水资源管理条例》，其第二条明确规定∶"本条例所称水资源，是指地表水和地下水"。1991年 11月9日北京市人大常委会公布施行了《北京市水资源管理条例》，其第二条第二款明确规定∶"本条例所称水资源，是指地表水和地下水"。1992年5月8日颁行、 2003年12月 26日修订出台的《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国水法〉办法》，其第二条第二款也明确规定∶"4办法所称水资源，包括地表水和地下水"。以上这些地方性水法规对"水资源"概念的界定和调整对象的规定，都是与《水法》的规定保持一致，唯独《陕西省实施〈中华人民共和国水法）办法》（送审稿）的"规定"，不但与此前出台的《陕西省水资源管理条例》自相矛盾，前后不一，更是与《水法》的规定明显相悖。笔者真的搞不懂，送审稿如此明目张胆地作出这种违反上位法的"规定"，究竟意欲何为?顺便指出，2002 年初在研讨《陕西省水资源费征收管理办法（送审稿 ）》时，省国土资源厅一直对该稿第二条第二款"取用地热水、矿泉水的单位和个人，依照本办法的规定交纳水资源费"的规定持有异议，多次正式向省政府及其法制部门提出书面意见，坚决反对把取用地热水、矿泉水纳入征收水资源费的范围，要求依法全部删掉这款文字。2004 年2月25日以陕西省人民政府令第95号发布的《陕西省水资源费征收办法》，最终全部删掉了送审稿第二条第二款的上述文字，该办法只字未涉及对地热水、矿泉水征收水资源费问题。笔者同样搞不懂的是，将地热水、矿泉水纳入"水资源"的概念和省政府规章调整对象的作法，已被省政府在审议立法中正式否决，为什么至今不但知错不改，还要旧调重弹?
（三）送审稿将地热水、矿泉水包括在地下水进而包括在"水资源"概念之内又进而将它们作为《陕西省实施〈中华人民共和国水法〉办法》的调整对象，这种"规定"和作法，说轻点是撰稿人立法目的不纯正，说重点无异于越权立法或越权擅作法律解释。《中华人民共和国立法法》第四条规定∶"立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严"。第七条规定∶"全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权"。第四十二条现定∶"法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释∶一）法律的规定需要进一步明确具体含义的;（二）法律制定后出事新的情况，需要明确适用法律依据的。"第六十三条规定∶"省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规"。显而易见。送审稿中"本办法所称水资源，是指地表水和地下水（包括地热水、矿泉水）"的"规定"，是不符合《立法法》的上述规定的。第一，新《水法》是全国人大常委会依照法定的权限和程千2002 年8月29日修订公布的，它在第二条中明文规定.本法所称水资源，包括地表水和地下水"。而送审稿却在为行《水法》而制定的地方性水法规中将其修改为"水资源是当地表水和地下水（包括地热水、矿泉水）'，这不是要让省人-常委会去代行全国人大常委会的法定职权来修法立法吗?这样作符合立法的原则、权限和程序吗?能叫做"从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严"吗?第二，新《水法》的法律解释权属于全国人大常委会，省级人大常委会无权解释《水法》。而且，新《水法》也没有出现须由全国人大常委会作出法律解释的法定情形，事实上全国人大常委会对新《水法》第二条并没有作出过法律解释，那么，送审稿对"水资源"的"规定"一旦成法（地方性法规），岂不是变成了由省人大常委会代全国人大常委会所作的"法律解释"?难道这不是越权解释吗?第三，作为地方性水法规，送审稿关于水资源概念和实施办法调整对象的"规定"，既与《水法》规定相字，又与现行矿产资源法律、行政法规相抵触，这就违反了《立法法》第六十三条的规定，失却了制定地方性法规的"前提"，也违背了下位法不得抵触上位法的原则，这能正确进行地方立法吗?总而言之，地热水、矿泉水不能作为《陕西省实施〈中率人民共和国水法）办法》的调整对象。地方立法同样必须严格遵照《立法法》的规定进行，否则就无法做到"维护社会主义法制的统一和尊严"
五、坚持依法管理我省地热水、矿泉水资源
地热水、矿泉水是宝贵的矿产资源，必须依法加强规划、管理和保护。
坚持依法行政。依法行政所说的"法"，首先和主要的是指宪法和全国人大及其常委会制定的法律。宪法至高无上，法律效力仅次于宪法。在此前提下，与宪法、法律保持一致的行政法规、地方法规和行政规章，也属于依法行政所包含的"法"。按照职权法定原则，行政机关的行政权都必须有法律的明确授权。只有法律授予权力，行政机关才得以行使。法律授予多少，行政机关可以行使多少;法律没有授予的，行政机关就不得行使。如果超越职权或滥用职权去做法律并没有授权的事，那么，势必会侵犯其他部门的职权，或者侵犯公民的权益，给社会带来不利影响。依法行政首先要求的就是行政机关必须严格依照法律授权行使行政权力。本文在前面引用大量法律依据充分证明∶ 矿产资源法律、行政法规、地方法规都把勘查、开发、利用、保护和管理矿泉水和地热水的权力明确授予地质矿产行政主管部门;包括《水法》在内的其他任何法律法规都没有把这些法定职权授予水行政主管部门;水行政主管部门对开采矿泉水、地热水负责先办理取水许可证，并无地质矿产行政主管部门依法拥有的审批颁发采矿许可证的终极决定权、采矿权使用费和矿产资源补偿费的征收管理权，转让采矿权的审批处置权等等权力;水行政主管部门无权替代、干涉和侵犯地质矿产行政主管部门履行对矿泉水、地热水监督管理的法定职权。因此，坚持依法管护我省地热水、矿泉水资源，当务之急应是严格遵守和贯彻执行现行矿产资源法律法规，坚决排除各种干扰和不良影响，进一步依法规范和落实全省矿泉水、地热水管理职责，直正做到不缺位、不错位、不越位、不扰民，使之沿着依法行政的法治轨道健康发展。
坚持严格执法。行政机关的行政权是宪法、法律授予的公权利，也称为法定职权。它与公民私权利不同。公民的权利可行使也可以放弃; 但行政机关的职权不仅是可以行使，而且必须行使，不能放弃。法律授予行政机关的职权，实际上也就是赋予行政机关以义务和责任。行政机关必须尽一切力量去保证实现。从这一角度说，行政职权也就是行政职责。职权与职责是统一的，对称的。放弃职权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是宪法和法律上所说的"失职"，就要被追究法律责任。明乎于此，我省各级国土资源管理部门都应恪尽职守，全面地、主动地、忠贞不渝地履行自己主管矿产资源（当然包括地热水、矿泉水在内）规划、管理、保护与合理利用的法定职权，坚决抵制一切侵占国土资源管理部门法定职权的错误言行。认真贯彻执行现行矿产资源法律法规的规定，切实做好国土资源部《关于转发矿泉水地热水管理职责分工文件的通知》新强调的四项重要工作，大力加强对地热、矿泉水资源开发监督管理和资源保护工作，防止因不合理开采引起资源破坏和枯竭，防止水质污染和诱发地质灾害，保护好地质环境，以利资源的永续利用。严格执法，热情服务，坚决查处在地热水、矿泉水勘查、开发、利用、保护和管理工作中的一切违法行为，努力维护矿产资源国家所有权益和探矿权人、采矿权人的合法权益，进一步巩固矿产资源管理秩序的整治成果，为依法管护地热水、矿泉水资源，促进我省矿业和经济社会持续稳定发展作出新贡献。
作者简介
黄平稳，1945年9月出生于蓝田县焦岱镇赵家扁村。1962-1965年就读于蓝田城关中学高65届乙班，1965-1970年就读原北京地质学院地质系地质学专业。1970-2000年先后在陕西省地矿局系统工作，历任队宣传科长、局宣传处 、法规处副处长，获高级政工师职称。
2000-2005年任陕西省国土资源厅调研员，退休后曾被聘为厅政策法律顾问。1983年被授予陕西省地质局优秀政治工作者称号。
1989年12月荣获中共陕西省委颁发的“陕西省优秀宣传工作者”称号证书。
1976-2005年为队、局、厅撰写各类总结、报告、文件、法律文书数百件，在中央、省部、地市级报刊台视上发表新闻、言论、散文、杂文、论文等作品七百余篇。
