EOD模式项目如何选择操作模式？

跳墙佛 2022-09-04 发布于山东

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随着国家两批EOD试点申报的征集，EOD模式成为生态环保行业的爆点。而在今年8月22日，江苏无锡市8个EOD项目与国开行等签署协议，让我们不禁感叹“EOD项目常态化真的要来了！” 但EOD作为一种较新型的发展理念，其项目操作模式的选择上很多人仍备受困扰。我们选取了18个相关项目进行探究。

从这18个样本EOD项目中可以看到，EOD项目操作模式主要采取了“投资人 EPC”、“特许经营 EPC”模式、PPP模式、F EPC模式以及企业自营等模式实施，18个项目，其中投资人 EPC模式项目有8个，特许经营 EPC模式项目5个，PPP模式项目3个，F EPC模式1个，企业自营模式1个。下面我们结合项目案例对这5种模式逐一做分析：

·1、PPP模式·

诞生背景：2015年，在实业产能过剩和房地产增速下滑的背景下，城镇基础设施和公共服务领域的建设仍然是稳增长的关键。为了促进基础设施和公共服务设施建设，政府大力发展PPP。

· 核心手续：PPP项目需要编制两评一案（财政-财政承受能力评价和物有所值评价发改-实施方案）

· 底层信用：PPP项目主要的底层信用是地方政府的财政实力，其次是社会资本方的信用，所以PPP项目参与方门槛不高。

· 财务处理：政府的资产负债表内将PPP项目纳入，基本扫清隐性负债风险，使其成为目前政府投融资项目最安全的操作模式

· 主要优势：程序安全性高，收益相对有保障，金融机构较愿意参与

· 主要问题：流程长、操作空间小

· 数据分析：2014 年以来，累计入库PPP项目10,033个、投资额15.5万亿元。其中，污染防治与绿色低碳项目累计5,828个、投资额5.6 万亿元（签约落地项目4015 个、投资额4万亿元；开工建设项目2,441个、投资额 2.3 万亿元）

· 观点：

PPP需要EOD：

1、把PPP当作一种融资工具，根本原因在于PPP参与方“重建设、轻运营”

2、项目回报机制上过度依赖财政性资金

3、项目融资难、融资贵

EOD需要PPP：

1、涉及财政长期支出责任的，为确保合规性，优先选择履行PPP程序

2、整改后的PPP入库项目品质较高

因此，我们的建议是：能采用PPP模式的，尽量采用PPP

值得注意的是：

· PPP负面清单：不属于公共服务领域，政府不负有提供义务，如商业地产开发、招商引资项目等；

· 关联产业项目不能是类似房地产等的商业开发、工业产业开发（如：农业产业深加工等）、招商引资项目。导致问题：收益较好的产业项目，商业属性比较强，不属于PPP模式鼓励实施的范围，导致项目自身依托于市场化收益难以自平衡。

项目论证：

蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目

项目工期为20年，中标额约为65亿元。项目通过生态综合修复和片区综合开发两步实施。公益性生态综合修复部分包括水系综合治理、矿山修复。片区综合开发部分主要指生态环境修复后，规划一定比例的土地空间进行产业开发。

收益构成方面：政府付费部分，即针对流域治理部分政府购买服务，社会资本提供建设运营养护服务并结合绩效获得政府付费；使用者付费部分，即导入文化旅游、康养运动、智慧农业等项目，获得相关经营性收益；政府提供的额外收益，如按比例获得土地增值收益、综合治理专项补助等。

·2、投资人 EPC模式·

诞生背景：2020年“新冠疫情”肆虐，“六稳”工作成了核心主线，在PPP模式被整治的情况下，F EPC、投资人 EPC模式出现。F EPC模式由于合规性问题，先不讨论。

· 核心手续：“投资人 EPC模式”遵从发改大项目审批流程，流程较短，相对简单。

· 底层信用：投资人 EPC项目的信用支撑是城投公司和社会资本方，二者基本同等重要。

· 财务处理：出资方为政府城投平台或当地国企而且通常占小股，合作期限一般基本超过5年，有些地方还不一定做中期预算，操作空间相对较大

· 主要优势：周期短、操作灵活，且空间相对较大

· 主要问题：对社会资本和项目自身信用要求较高，且成本相对较高

· 主要特点：中标企业作为工程总承包企业建设本项目，同时该项目也由中标企业投资并获取投资收益，目的是规避政府投资条例(中标施工企业是投资人，项目资本金由企业出资，那项目就是企业投资项目)，还可能实现招引投资者和工程招标“两标并一标”。

性质：一种企业自营模式，由企业自主投资和自主获取收益

问题：成为施工企业规避政府投资条例的幌子，被用于没有经营性或经营性收入很少的、由政府决策上马的纯公益性项目，且由政府支付的资金作为项目融资的还款来源，涉嫌违规。

方式：”(授权 )投资合作 EPC“模式并非不可以用于片区开发项目，合规地运用可达到”片区综合开发市场化融资“，需要在前期做扎实的项目规划、投融资模式策划工作，尤其是政府给钱的方式必须合规。

我们对此模式的看法是：谨慎使用，科学谋划

项目论证：

成都市邛崃市白沫江水美乡村生态综合体项目

·项目估算总投资 455774.00 万元

·通过白沫江江域河道治理、两岸生态保护修复及公共服务建设，整体提升白沫江流域的生态环境质量，依托白沫江生态综合治理、自行车高速道建设，构建“一江一路两岸三镇”生态产业体系。通过推动农商文旅体五位一体的产业融合发展，以邛崃市夹关、临济和平乐三镇的地域资源特征为基础，依托白沫江流域形成各具特色的产业集群。

· 操作模式：

·以政府与社会资本成立的合资公司“成都市水美乡村发展有限公司”为主体，以“成都市水美乡村发展有限公司”和其他项目具体运营方合资成立的二级子公司为载体，按照各二级子公司经营类别，分别承担文化旅游、温泉酒店、运动体育、农产品、商业、健康养生等项目的建设、运营和管理。二级子公司由母公司和其他运营方联合组建，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式进行，最终将公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合。

·3、特许经营 EPC 模式·

模式要点：

· 特许经营者通过签订特许经营协议，可以约定通过向用户收费等方式取得收益。向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。（范围更广）

· 涉及政府补贴的，需要做物有所值评价和财政承受能力论证。

· 特许经营项目不需要入库，前期工作周期比PPP短，无须入库。

· 部分地区金融机构认为有隐性债务风险（补贴占比，补贴资金来源）。

· 涉及财政补贴，需制定专项补助措施，补贴对象要明确，避免政府隐性债务。

项目论证：

马鞍山市向山地区生态环境综合治理EOD项目

·项目总投资约82.65亿元。项目合作期（特许经营期）为30年，其中整体建设期为3年，整体运营期为27年。

·采取两阶段招标方式操作，项目第一阶段由雨山区人民政府通过竞争性程序选择本项目的特许经营者，特许经营者负责本项目的整体投资、建设、运营、产业发展、移交等各项工作，并享有相应的收益权。项目第二阶段由特许经营者作为招标人以EPC 产业导入方式确定项目的总承包单位。其中本项目范围内产业导入标准、内容、考核机制等，另行签订产业服务协议。